Samorząd terytorialny

Dualizm polega na podziale zadań pomiędzy samorząd terytorialny a administrację rządową

• jest wyrazem zasady decentralizacji

Samorząd to wydzielenie z zakresu władzy państwowej pewnej dziedziny spraw i powierzenie ich samodzielnego rozwiązywania grupie społecznej, której sprawy te przede wszystkim dotyczą

• administracja sprawowana przez odrębne w stosunku do państwa osoby prawne

• wyodrębniona grupa społeczna określona przez prawo, której członkostwo powstaje z mocy prawa

• powołany do wykonywania zadań administracji publicznej w sposób samodzielny i w formach właściwych dla administracji

• posiada własną organizację zbudowaną wokół zasady przedstawicielstwa

• samorząd specjalny

  • zawodowy (adwokacki, lekarski)

  • gospodarczy (izby gospodarcze, organizacje samorządu rzemieślniczego)

  • wyznaniowy

  • narodowościowy

• samorząd terytorialny - wyodrębnienie na zasadzie terytorialnej, polega na powierzeniu wyłonionym przez mieszkańców danego terenu organom bezpośredniego zarządzania sprawami tego terenu

Samorząd terytorialny (korporacja komunalna) ma charakter uniwersalny, dotyczy całego terytorium państwa i obejmuje wszystkich jego mieszkańców

Samodzielność (niezależność od administracji rządowej) umożliwia realizowanie swoich zadań i znajduje wyraz m.in. w:

• wyłączność realizowania określonych zadań (tzw. zadania własne)

• odrębna struktura organizacyjna

• nadanie osobowości prawnej i przyznanie prawa własności lokalnych składników majątku publicznego

• samodzielność budżetowo-finansowa

• ograniczenie ingerencji władzy centralnej do nadzoru

• zapewnienie sądowej ochrony praw i interesów podmiotów samorządowych

Ograniczenia samodzielności samorządu terytorialnego mogą być nakładane tylko w drodze ustawy, muszą spełniać wymogi materialne

• nie mogą być nadmierne

• muszą być uzasadnione celami i wartościami konstytucyjnymi

Od 1998 r. wprowadzono trójszczeblowy podział terytorialny, ustanawiając samorząd na wszystkich szczeblach (gmina, powiat, województwo). Uregulowania dotyczą ustaw samorządowych oraz ustawy o referendum lokalnym, ale brak stałej ustawy o dochodach tych jednostek

Województwo tworzone jest ustawą, która określa jego nazwę, terytorium i siedzibę władz. Ma ustrój dualistyczny jako jednostka samorządu terytorialnego i administracji rządowej, co oznacza dwa piony administracji (rządowa i samorządowa)

Wojewoda to terenowy organ administracji rządowej i przedstawiciel Rady Ministrów w województwie

• powoływany i odwoływany przez premiera na wniosek MSWiA

• zastępcami są wicewojewodowie powoływani na wniosek wojewody przez premiera

• organem uchwałodawczym jest sejmik województwa

• organem wykonawczym jest marszałek oraz zarząd województwa

• podlegają im wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne i urząd marszałkowski

• powiat ziemski

  • składa się z graniczących ze sobą gmin

• powiat grodzki

  • obejmuje miasto na prawach powiatu

  • z mocy prawa, gdy miasto ma 100.000 mieszkańców lub było siedzibą wojewody przed likwidacją województwa, np. Warszawa

Powiaty tworzone są i ich terytorium określane jest rozporządzeniem Rady Ministrów

• istnieją tylko jako jednostki samorządu terytorialnego, choć mogą w nich funkcjonować organy administracji rządowej niezespolonej, jeśli stanowi tak ustawa

• rada powiatu - organ uchwałodawczy

• starosta i zarząd powiatu - organy wykonawcze

Gmina ma czysto samorządowy charakter

• jej organami są rada gminy (organ uchwałodawczy) oraz wójt (gminy wiejskie), burmistrz lub prezydent miasta (gdy miasto liczy ponad 100.000 mieszkańców i nie jest odrębnym powiatem)

Organy stanowiące pochodzą z wyborów czteroprzymiotnikowych, a ich kadencja wynosi 4 lata

• system wyborczy:

  • proporcjonalny dla powiatów i województw (5% progi)

  • w gminach do 20.000 mieszkańców - większości względnej

  • w gminach powyżej 20.000 mieszkańców - proporcjonalny, ale bez progów

O ważności wyborów (w razie złożenia protestów) decydują sądy okręgowe

Skład organów stanowiących można uzupełnić przez:

• wybory uzupełniające

• wstąpienie kolejnego z listy

• odwołanie w referendum lokalnym

• rozwiązanie przez sejm

• niedokonanie wyboru zarządu w wymaganym terminie

Organy stanowiące:

• wybierają ze swego grona przewodniczącego i wiceprzewodniczących

• powołują stałe i doraźne komisje (w tym osoby niebędące radnymi)

• Powołują komisję rewizyjną (do kontroli budżetu)

• wybór i odwołanie organów wykonawczych (bez szczebla gminnego)

• uchwalanie budżetu, rozpatrywanie sprawozdania z jego wykonania i podejmowanie uchwał w sprawie absolutorium

• uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i programów gospodarczych

• podejmowanie uchwał w sprawie podatków i opłat (w granicach określonych w ustawach)

• podejmowanie uchwał w najważniejszych sprawach majątkowych

• kontrola działalności zarządu i samorządowych jednostek organizacyjnych

• uchwalanie statutu (wewnętrzna organizacja i tryb pracy organów)

• wydawanie przepisów lokalnych (akty prawa miejscowego)

• wykonują uchwały rady/sejmiku

• realizują zadania swojej jednostki samorządu

• przygotowują projekty uchwał

• wykonują budżet

• gospodarują mieniem komunalnym

• zatrudniają i zwalniają kierowników lokalnych jednostek organizacyjnych

• wykonują zadania zlecone

• mogą wydawać lokalne przepisy prawne

W województwach i powiatach organem wykonawczym jest marszałek/starosta wybierany bezwzględną większością przez radę/sejmik, a następnie na jego wniosek pozostali członkowie zarządu

• niewybranie zarządu w terminie 3 miesięcy skutkuje rozwiązaniem rady/sejmiku z mocy prawa

Zarząd i jego przewodniczący ponoszą odpowiedzialność przed radą/sejmikiem

• raz w roku rada wypowiada się w przedmiocie udzielenia absolutorium, a w razie jego nieudzielenia ma 14 dni na podjęcie decyzji o odwołaniu zarządu

• zarząd może być odwołany w każdym momencie, ale konieczne jest 3/5 głosów za

W gminie organem wykonawczym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) wybierany w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich i w głosowaniu tajnym

• kadencja jest połączona z kadencją rad gmin, a rada nie może go odwołać

• jedyna forma odwołania to referendum gminne, możliwe w trzech przypadkach:

  • w razie odmowy udzielenia absolutorium

  • z innego powodu niż absolutorium (w/w procedura, konieczne ¾ ustawowego składu za)

  • z inicjatywy mieszkańców według zasad ogólnych

W gminie mogą być tworzone jednostki pomocnicze, takie jak sołectwa (zebranie wiejskie i sołtys), dzielnice i osiedla

Konstytucja nakazuje, aby samorząd terytorialny realizował istotną część zadań publicznych, ustanawia domniemanie kompetencyjne na rzecz samorządu terytorialnego, co ma znaczenie w dwóch płaszczyznach:

• rozdział zadań między samorząd a administrację rządową

• rozdział zadań pomiędzy poszczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego

• zadania zastrzeżone - w całości pozostawione organom administracji rządowej

• zadania wykonywane przez samorząd terytorialny, które dzielą się na:

  • zadania własne:

    • przynależne samorządowi, wykonywane we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, finansowane ze środków własnych i subwencji, kontrola przez organy rządowe ograniczona do kryterium legalności

  • zadania zlecone:

    • przynależne administracji rządowej, ale wykonywane przez samorząd, z określonymi rygorami prawnymi i finansowaniem zapewnionym przez państwo

Zadania własne to publiczne zadania służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, można je podzielić na cztery grupy:

• infrastruktura techniczna (np. drogi, wodociągi, komunikacja publiczna)

• infrastruktura społeczna (np. szkolnictwo podstawowe, ochrona zdrowia, opieka społeczna)

• porządek i bezpieczeństwo publiczne (np. ochrona przeciwpożarowa, sanitarna)

• ład przestrzenny i ekologiczny (np. gospodarka terenowa, ochrona środowiska)

Zadania zlecone to zadania administracji rządowej, które są wykonywane przez samorząd:

• określenie zadań – zakres wyznaczony przez ustawy kompetencyjne, możliwe porozumienia między samorządem a administracją rządową

• finansowanie – samorząd musi otrzymać środki na realizację zadania

• nadzór i weryfikacja – określenie środków nadzoru i weryfikacji aktów i decyzji administracyjnych

Gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego z domniemaniem kompetencyjnym

• utworzenie województw i powiatów uszczupliło zadania i kompetencje administracji rządowej, nie odbierając ich gminom

Samorząd realizuje swoje zadania w formach właściwych dla administracji, ale także przy pomocy innych instrumentów niż administracja:

• sfera cywilnoprawna:

  • samorząd działa jako podmiot prawa cywilnego, na zasadach prawa cywilnego, z przyznaną osobowością prawną i uprawnieniami właścicielskimi i majątkowymi

• sfera administracyjnoprawna:

  • wykonuje zadania własne lub zlecone, przysługuje mu cecha samodzielności i ochrona sądowa przez sądy administracyjne

Podstawą gospodarki finansowej jest budżet, konstytucja wyróżnia trzy rodzaje dochodów samorządów:

• dochody własne: podatki, opłaty lokalne, dochody z majątku samorządowego, dochody z samoopodatkowania

• subwencje: środki przekazane z budżetu centralnego i funduszy pozabudżetowych, np. subwencja ogólna dla gmin

• dotacje: środki na zadania zlecone oraz inne cele, które mogą być zużywane tylko na cele, na które zostały przyznane

Konstytucyjne gwarancje zapewniające samorządom odpowiednie dochody:

• gwarancja formalna:

  • źródła dochodów ustalane w ustawie, regulacje muszą spełniać wymogi przyzwoitej legislacji

• gwarancja materialna:

  • udział w dochodach publicznych powinien odpowiadać zakresowi przyznanych zadań

  • zmiany w zadaniach samorządu muszą pociągać za sobą zmiany w podziale dochodów publicznych

  • prawo do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym ustawą

Zasada hierarchicznego podporządkowania została wyłączona w stosunku do samorządu terytorialnego, zastąpiono ją procedurami nadzorczymi, które:

• polegają na określonych przez prawo środkach władczego oddziaływania na postępowanie i sytuację organu nadzorowanego, przy jednoczesnym pozostawieniu mu możliwości samodzielnego działania

• kontrola

• wyrażanie opinii lub zgody na pewne akty/działania

• uchylenie decyzji/aktów

• rozwiązanie organu lub zawieszenie jego członków

Konstytucja przewiduje, że cała działalność samorządu jest poddana nadzorowi

• tylko z punktu widzenia legalności, a nie celowości, gospodarności i rzetelności

• dotyczy to zarówno zadań własnych, jak i zleconych

Organy nadzorcze to organy administracji rządowej, głównie premier i wojewodowie

• w zakresie spraw finansowych nadzór sprawują regionalne izby obrachunkowe

• nie ma powiązania między jednostkami samorządu różnych szczebli

• prawo żądania informacji i sprawozdań oraz prawo wizytowania

• stwierdzenie nieważności uchwały (odwołanie do sądu administracyjnego)

• wstrzymanie wykonania uchwały w momencie stwierdzenia jej nieważności

• zawieszenie organów i ustanowienie zarządu komisarycznego przez premiera

• rozwiązanie zarządu w razie powtarzającego się naruszania Konstytucji i ustaw przez wojewodę (powiat) lub premiera (województwo i gmina)

Wszystkie środki nadzoru podlegają zaskarżeniu do sądów administracyjnych tylko pod zarzutem niezgodności z prawem

• rozwiązanie rady/sejmiku przez Sejm:

  • na wniosek premiera, gdy rażąco narusza Konstytucję i ustawy

  • jest to środek represyjny i dyscyplinujący, nie podlegający odwołaniu do sądów administracyjnych

• indywidualna skarga na uchwałę:

  • może być wniesiona przez każdego, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, analogicznie na bezczynność

• instancyjna kontrola decyzji indywidualnych:

  • w sprawach z zakresu administracji publicznej stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego (kpa)

  • II instancją jest wojewoda (sprawy zlecone) lub samorządowe kolegium odwoławcze (sprawy własne)

  • od decyzji ostatecznej przysługuje skarga do sądu administracyjnego