• eines der wichtigsten Planungsinstrumente der Kommunen

• Planungszeitraum beträgt in der Regel ein Jahr

• nach Gesetzgeber auch Haushalt für 2 Jahre (Doppelhaushalt) möglich, aber getrennt nach Jahren

• Systematik des Haushalts für alle Gemeinden und Landkreise durch Rechtsvorschriften festgelegt

• maßgeblich sind Bestimmungen der Kommunalverfassung d.h. der Gemeinde-/Landkreisordnungen mit haushaltsrechtlichem Teil

• auch detailliertere Regelungen in den Gemeinde-/Kommunalhaushaltsverordnungen, weitere Vorschriften in Verwaltungsvorschriften, Erlasse, Richtlinien der für die Kommunen zuständigen Ministerien

• keine bundesweite Harmonisierung des kommunalen Haushaltsrechts, staatliches Haushaltsrecht folgt weitgehend kameralistischen Prinzipien, aber auch erweiterte Kameralistik und Doppik in Ländern möglich —> für Länder Haushalt flexibel nach eigenen Bedürfnissen gestaltbar, dafür kein interkommunaler Vergleich

• Haushalt entfaltet Bindungswirkung nach außen und nach innen: gegenüber Bürger normsetzenden Charakter, indem Steuersätze für das Haushaltsjahr festgesetzt werden,

• für Verwaltung insoweit bindend, wie Aufgaben und Maßnahmen, die finanzielle Auswirkungen haben,nur nach den im Haushalt getroffenen Festsetzungen durchgeführt werden können, Vergaben nur im Rahmen der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel (das sind veranschlagte Beträge im Haushaltsplan, übertragene Ermächtigungen oder vorgesehene Verpflichtungsermächtigungen)

• mithile des Haushalts werden zur Verfügung stehenden Mittel planmäßig auf einzelne Aufgabenbereiche, die eine Gemeinde zu erfüllen hat oder erfüllen will, verteilt —> Haushalt dient damit auch Ausgleich von Bedarf und finanziellen Ressourcen (Bedarfsdeckungsprinzip)

• Funktionen des Haushalts:

  
  

• von großer Bedeutung Kontrollfunktion: Gemeinderat und Öffentlichkeit überprüfen Verwaltung durch Vergleich zwischen tatsächlichen Haushaltsführung Vorgaben des Haushalts, im neuen Haushaltsrecht auch Überprüfung der Zielerrreichung

  
  

-Haushalt einer Kommune wird in Form einer Satzung verabschiedet

-knapp, enthält nur folgende Festsetzungen:

• Haushaltsplan mit Ergebnisplan (Gesamtbetrag der Erträge und Aufwendungen),

• Finanzplan (Gesamtbetrag der Einzahlungen und Auszahlungen),

• Einzahlungen und Auszahlungen aus Investitions- und Finanzierungstätigkeit,

• vorgesehene Kreditaufnahme für Investitionen i.d.R. ohne Umschuldungen (Kreditermächtigung),

• vorgesehene Ermächtigungen zum Eingehen von Verpflichtungen, die künftige Haushaltsjahre mit Auszahlungen belasten (Verpflichtungsermächtigungen),

• Höchstbetrag der Kredite zur Liquiditätssicherung,

• Steuersätze, soweit sie für jedes Haushaltsjahr neu festzusetzen sind

• kann weitere Festsetzungen enthalten wie Differenzierung zwischen ordentlichen und außerordentlichen Vorgängen, Angaben zum Haushaltsausgleich, andere Abgabensätze wie Hundesteuer, Gundbesitzabgaben

• Grundlage für Haushaltssatzung ist Haushaltsplan

• im Zentrum der öffentlichen Haushaltswirtschaft, Instrument der politischen Steuerung aller staatlichen Bereiche, vom Bundesverfassungsgericht als “staatsleitenden Hoheitsakt in Gesetzesform” charakterisiert

• stellt zusammen mit Haushaltsgesetz finanziellen Mittel für sämtliche finanzwirksamen staatlichen Aktivitäten bereit, ist unabdingbare Anlage des Haushaltsgesetzes, bildet festen Rahmen, innerhalb dessen Behörden des Bundes oder Landes wirtschaften können —>Bedarfsdeckungsprinzip

• vor Beginn des jeweiligen Haushaltsjahres durch Gesetz, das sogenannte Haushaltsgesetz, festgestellt (beschlossen) wird

• für ein oder mehrere Rechnungsjahre, nach Jahren getrennt, vor Beginn des ersten Rechnungsjahres durch Haushaltsgesetz festgestellt

• Einnahmen- und Ausgabenseite eines Haushaltsplans müssen ausgeglichen sein —> Unausgeglichenheit auch wenn Ausgaben die Einnahmen aus Abgaben, unternehmerischen Betätigungen und Veräußerungen übertreffen und Haushaltsausgleich erst durch Kreditaufnahmen eintritt

• Bestandteile: Ergebnishaushalt, Finanzhaushalt, Teilhaushalte, je nach Land auch mehr (z. B. Stellenplan) und Anlagen

• enthält alle voraussichtlichen Erträge und alle vorhersehbaren Aufwendungen (Ergebnishaushalt) und die voraussichtlich eingehenden Einzahlungen und die zu erwartenden Auszahlungen (Finanzhaushalt)

• neben Werten des laufenden auch Ansätze des vorhergehenden Haushaltsjahres sowie Rechnungsergebnisse des Vorvorjahres, wie auch Werte für Finanzplanungszeitraum

• Ergebnishaushalt und Finanzhaushalt: unterscheiden sich im Einzelfall lediglich in zeitlichen Zuordnung, da im Finanzhaushalt der kassenmäßige Vorgang, im Ergebnishaushalt die wirtschaftlich berührte Periode maßgeblich ist

• einige Sachverhalte aber jeweils nur im Ergebnis- bzw. Finanzhaushalt , z. B. Differenzen bei Investitionen: im Finanzhaushalt Investitionstätigkeit zum Zeitpunkt der Investition vollständig im Finanzhaushalt erfasst, im Ergebnishaushalt über die Nutzungsdauer des jeweils investierten Gutes verteilt nur die jährlichen Abschreibungen und Auflösung von Sonderposten, die für staatliche Zuschüsse und erhobene Beiträge in der Bilanz gebildet worden sind (tatsächlicher Ressourcenverbrauch einer Periode)

• Anlagen enthält Vorbericht, Bilanz des letzten Haushaltsjahres, Gesamtabschluss des letzten Haushaltsjahres, Übersicht über Verpflichtungsermächtigungen, Übersicht über voraussichtlichen Stand der Verbindlichkeiten, Wirtschaftspläne, Übersicht über Wirtschaftslage, je nach Land Übersichten zu Teilhaushalten und Budgets

• Kernstück des doppischen Rechnungswesens

• in manchen Ländern auch Vermögensrechnung genannt

• am Ende des Haushaltsjahres im Zentrum des Jahresabschlusses

• enthält auf der Aktivseite das gemeindliche Vermögen, am Stichtag wenn doppisches Rechnungswesen eingeführt wird, werden alle Vermögenswerte der Kommune in einer Eröffnungsbilanz erstmals erfasst und bewertet, hierfür haben Länder Bewertungsvorschriften erlassen

• in der Folgezeit alle Vermögenzugänge in Bilanz zu aktivieren, während Nutzungsdauer sind sie nach Maßgabe einer vom Land vorgegebenen Abschreibungstabelle in aller Regel linear d.h. mit jährlich gleichen Beträgen abzuschreiben —> soweit kein neues Vermögen gebildet wird, reduziert sich der Vermögensbestand mit den laufenden Abschreibungen

• auf Passivseite alle Verbindlichkeiten der Kommune zu erfassen , nicht nur ausstehende Verpflichtungen aus kurz- und langfristigen Kreditaufnahmen sondern auch Rückstellungen für Verbindlichkeiten, die in Zukunft anfallen (können)

• wichtigster Grund zur Bildung von Rückstellungen sind Pensionen für beamtete Mitarbeiter/innen, die zu leisten sein werden

  —>Verpflichtungen, die noch nicht zahlungswirksam werden

• auf Passivseite als Sonderposten empfangene Zuschüsse und Beiträge für Investitionen, die analog zur jährlichen Abschreibung ratierlich aufgelöst werden —> damit wird Kongruenz zum Ressourcenverbrauch, der sich in Abschreibungen als Aufwand im Ergebnishaushalt niederschlägt, auf Ertragsseite hergestellt

• Betrag, um den die Aktiva die eben genannten Posten der Passivseite übersteigen, bildet das rechnerische Eigenkapital der Kommune, fiktive Größe, denn das dem Eigenkapital gegenüber stehende Vermögen kann (zumindest soweit es der Aufgabenerfüllung dient) nicht realisiert d.h. veräußert werden —> ein negatives oder geringes Eigenkapital weist auf gravierende haushaltswirtschaftliche Probleme hin

• Bilanz mit Ergebnis- und Finanzhaushalt verknüpft: -Saldo des Ergebnishaushaltes wirkt sich mittelbar auf Eigenkapital aus —> übersteigen Aufwendungen Erträge (Fehlbetrag) wird es gemindert, im umgekehrten Fall (Überschuss) erhöht, -Saldo des Finanzhaushalts erhöht bzw. reduziert liquiden Mittel, die zum Umlaufvermögen zählen, sofern keine liquiden Mittel vorhanden sind, senkt positiver Saldo die kurzfristigen Verbindlichkeiten und ein negativer Saldo erhöht sie

• jede Investiton schlägt sich in Erhöhung des Anlagevermögens nieder, je nach Finanzierung hierfür Sonderposten (falls Beträge erhoben oder Zuschüsse gezahlt wurden) ggf. auch Kreditverbindlichkeiten, werden Investitionen ganz oder teilweise aus Eigenmitteln bestritten, dann mindern sich entsprechende Positionen auf der Aktivseite (Aktivtausch) —> in den Folgejahren Abschreibungen sowie Auflösung von Sonderposten auf der einen Seite, die Tilgungszahlungen für Kredite aus Finanzhaushalt auf anderen Seite für Veränderungen in der Bilanz maßgeblich

• bei Kreditaufnahme zwischen investitionsbezogenen und kurzfristigen Liquiditätskrediten unterschieden

-Haushalt in Teilhaushalte untergliedert, die Eigenschaft von Budgets haben , Zahl der Teilhaushalte nicht vorgegeben

-jeder Teilhaushalt besteht aus Teilergebnis- und Teilfinanzhaushalt

-Strukturierung der Teilhaushalte kann

• produktorientiert d.h. nach Produktbereichen/Produktgruppen (Vorteil: bleibt im Zeitablauf stabil) oder

• organisationsorientiert nach örtlichen Verantwortlichkeiten (Vorteil: Handhabung einfacher) erfolgen

-Mehrzahl der Kommunen nutzen organisationsorientierte Strukturierung

-innerhalb Teilhaushalt Produktgliederung, für die Produktgliederung Produktrahmenpläne mit den Ebenen: Hauptproduktbereich, Produktbereich, Produktgruppe und Produkt

-mit Betrieben und wirtschaftlichen Unternehmen nimmt Kommune in begrenztem Rahmen auch am marktwirtschaftlichen Prozess teil, wichtige Rolle für Wahrnehmung kommunaler Aufgaben

-dadurch kommunale Aufgaben ausgelagert, da Größe des Aufgabenbereichs eine selbstständige Einheit erfordern wie Aufnahme privater Mitgesellschafter oder für eine größere Beweglichkeit auf Wettbewerbsmarkt, auch Entscheidungswege in verselbstständigten Bereichen einfacher und schneller

-Informationen für die Steuerung wichtig: Wirtschaftspläne und Jahresabschlüsse der ausgelagerten Bereiche, ergänzt durch Beteiligungsberichte (mit Angaben zu Zweck, Organisation und wirtschaftlicher Lage der Beteiligungen) und Gesamtabschluss (Konzernbilanz) —> Informationen auch Grundlage für Tätigkeit kommunaler Vertreter in Gremien der Betriebe und Unternehmen

-Gesetzlicher Vertreter in Gesellschafterversammmlung ist im Regelfall Bürgermeister, Besetzung von Aufichtsräten in Analogie zur Bildung von Ratsausschüssen

-Vertreter der Kommune in Gremien können durch Rat Weisungen erhalten und haben Infornationspflicht gegenüber Verwaltung bzw. Rat über wichtige Entwicklungen im Betrieb

-einzelne Städte haben “Governance Codex” mit Rechten und Pflichten von Geschäftsführung, Verwaltung, Gemeinderat/Kreistag und Aufsichtsgremien im Unternehmen:

Kommunale Betriebe sollen angemessenen Überschuss für Kommune erwirtschaften, Hauptzweck aber mit Betriebssatzung oder Gesellschaftsvertrag zuerkannte Aufgaben erfüllen, dabei nur solche Aktivitäten entfalten, die ihre Wirtschaftskraft nicht so beeinträchtigen, dass Kommune finanzielle Nachteile erleidet

-unterliegt Wettbewerbsregeln, im Grundsatz gilt Vorrang der Ausschreibung von Leistungen, nur unter einschränkenden Bedingungen kann Kommune sich ihres eigenen Betriebs bedienen (Inhouse-Geschäft)

-Aktivitäten der Betriebe/Unternehmen im Haushaltsplan nur in Form von Zahlungen zwischen ihnen und Kommune als Gewinnabführungen oder Verlustabdeckungen

-bei Versorgungsunternehmen Besonderheit: an Gemeinde wird Konzessionsabgabe als Gegenleistung für Recht, für ihre Leitungen öffentliche Straßen, Wege und Plätze benutzen zu können

-im Rahmen der Doppik: Betriebe und Unternehmen aus Sicht der Kommune Finanzanlagen, die folgerichtig in der kommunalen Bilanz zu erfassen sind, nach doppischem Haushaltsrecht werden Abschlüsse des Kernhaushalts und der von der Kommune rechtlich bzw. faktisch beherrschten Unternehmen zusammengeführt (konsolidiert) und zu einem Konzern-/Gesamtabschluss entwickelt

-drei Voraussetzungen für wirtschaftliche Betätigung der Kommunen:

• muss öffentlichem Zweck dieen

• darf finanzielle Leistungsfähigkeit der Kommune nicht beeinträchtigen

• ordnungspolitisch: Kommune darf sich nur wirtschaftlich betätigen, wenn Leistung durch einen privaten Dritten nicht besser und wirtschaftlicher erfüllt werden können (in manchen Bundesländern ebenso gut), um keine privaten Anbieter zu verdrängen —> Subsidiaritätsklausel

-Betätigung auch außerhalb des Gemeindegebietes möglich, striktes Verbot nicht möglich

-zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen, wie zwischen rechtsfähigen und ncht rechtsfähigen Formen zu unterscheiden

-ursprüngliche Organisationsform ist Regiebetrieb: wirtschaftliche Betätigung wird innerhalb der Kommunalverwaltung wahrgenommen, keine eigenständige Organisationsform geschaffen, z. B. ein vom Sportamt betreutes Freibad

—> kann im Steuerverfahren eigenständiges Steuersubjekt sein, z. B. bei einem Schwimmbad, Finanzverwaltung kann ihn als “Betrieb gewerblicher Art” klassifizieren, unterliegt Umsatzsteuerpflicht und kann vom Vorsteuerabzug Gebrauch machen

-Eigenbetrieb eine typische Organisationsform auf kommunaler Ebene: öffentlich-rechtliche, nicht rechtsfähige Einrichtung

-Gesellschaft auch häufig anzutreffen, Unternehmen des Privatrechts mit eigener Rechtspersönlichkeit

-Formen der interkommunalen Zusammenarbeit wie Zweckverband selbst keine wirtschaftlichen Unternehmen, können aber wirtschaftliche Unternehmen betreiben

-Rechtsform der AG, z.B. für ein großes Versorgungsunternehmen, deren Organisation und Wirtschaftsführung durch Aktiengesetz bestimmt ist

-einzelne Rechtsformen wie BGB-Gesellschaft oder OHG aus haftungsbezogenen Erwägungen grundsätzlich nicht in Betracht, andere wie Kommanditgesellschaft nur unter einschränkenden Bedingungen (Kommune in Funktion des nicht voll haftenden Kommanditisten)

-vor allem in kleineren Kommunen vorherrschende Organisationsform

-Sondervermögen der Kommune, keine eigene Rechtspersönlichkeit —> Kommune bleibt Dienstherr der Beschäftigten

-Beteiligung Dritter ausgeschlossen

-maßgeblich sind Vorschriften eines Eigenbetriebsgesetzes bzw. einer Eigenbetriebsverordnung, Zuständigkeiten und Befugnisse durch Betriebssatzung

-für jeden Eigenbetrieb eigene Betriebssatzung erforderlich

-Organe sind Werkleitung und Werkausschuss, der aus Rat bzw. Kreistag gebildet wird

-für jedes Wirtschaftsjahr ein Wirtschaftsplan erstellt, der aus Erfolgs-und Vermögensplan besteht

-Rechnungswesen folgt Regeln der kaufmännischen Buchführung, Angleichung an kommunale Doppik noch nicht zum Tragen kommen

-im Haushaltsplan sind Eigenbetriebe-soweit kein direkter Austausch von Lieferungen und Leistungen erfolgt, nur mit den von ihnen abgeführten Überschüssen bzw. den an sie zu leistenden Verlustabdeckungen veranschlagt

-seit 1995 Rechtsform der Anstalt des öffentlichen Rechts, unterscheidet sich vom Eigenbetrieb durch eigene Rechtspersönlichkeit, sodass Anstalt Dienstherreneigenschaft haben kann, wie auch andere hoheitliche Rechte (wie Anschluss- und Benutzungszwang)

-mit eigener Rechtspersönlichkeit, für sie Vorschriften des Handels- und Gesellschaftsrecht maßgeblich

-Kommunalverfassungen enthalten auch besondere Anforderungen z.B. im Hinblick auf Zustimmungsvorbehalte der Gesellschafterversammlung oder Rates, die bei Gründung und Wirtschaftsführung zu beachten sind

-typische Formen: Gesellschaft mit beschränkter Hatung, mit Einschränkungen Aktiengesellschaft , rechtsfähiger Verein, für den Vereinsrecht gilt

-maßgeblich für Zuständigkeiten und Befugnisse ist Gesellschaftsvertrag

-Organe der Gesellschaft sind Vorstand, Aufsichtsrat (in vielen Fällen nicht verpflichtend, oft aber trotzdem eingerichtet) und Gesellschafter-/Mitgliederversammlung

-Mitarbeiter eines privatrechtlichen Unternehmens nach Maßgabe des Betriebverfassungs-/Mitbestimmungsgesetzes drittelparitätisch, in Gesellschaften mit mehr als 2000 Beschäftigten paritätisch im Aufsichtsrat vertreten

-für Gesellschaft mit beschränkter Haftung bei der Gestaltung des Gesellschaftsvertrages vergleichsweise vielfältige Gestaltungsmöglichkeiten, beim Aktienrecht engere Grenzen, z. B. hinsichtlich Stellung des Vorstandes, das mindert Einwirkungsmöglichkeiten der Kommune als Gesellschafterin —> deswegen in Kommunalverfassungen Aktiengesellschaft als nachrangige Gesellschaftsform

-traditionell sind Kommunen, vorwiegend Landkreise und kreisfreie Städte, z.T. auch gemeinsam in Zweckverbänden, Träger von Sparkassen

-Rechtsstellung der Sparkassen in allen Bundesländern in einem eigenständigen Gesetz-dem Sparkassengesetz-geregelt

-sind Anstalten des öffentlichen Rechts

-Organe sind Vorstand und Verwaltungsrat

-jede Sparkasse hat abgegrenztes Geschäftsgebiet für Errichtung von Zweigstellen, das im Regelfall durch Grenzen des Trägers gebildet wird

-unterliegen besonderer Aufsicht: Sparkassenaufsicht des Landes, Bundesanstalt für Finanzdienstleistungen, die insbesondere Risikovorsorge und Sicherheit der eingelegten Kundengelder überwacht

-Prüfung durch eigene Prüfungsstelle beim jeweiligen Sparkassenverband, dem alle Sparkassen im Land angehören

-Wirtschaftspläne oder Jahresabschlüsse der Sparkassen sind dem Haushaltsplan der Kommune nicht beizufügen, auch Konsolidierung im Gesamtabschluss nicht vorgesehen

-Haushaltsplan im Regelfall lediglich berührt wenn die Sparkassen an ihre Träger Gewinne ausschütten, eher die Ausnahme weil Sparkassen Jahresüberschüsse vorrangig zur Stärkung des Eigenkapitalsund zur Risikovorsorge verwenden müssen

-für den Haushalt andere sehr wesentliche Bedeutung: sie fördern kommunale und private Aktivitäten in Kultur, Sport oder sozialen Angelegenheiten ,zu dem Zweck eigene Stiftungen, fördern auch Schuldnerberatung —> entlasten somit kommunalen Haushalt

-Körperschaft des öffentlichen Rechts mit eigener Rechtspersönlichkeit

-Organe des Verbandes sind Verbandsvorsteher und Zweckverbandsversammlung

-keine wirtschaftlichen Unternehmen im kommunalrechtlchen Sinne, sondern Zusammenschluss mehrerer Gebietskörperschaften zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks, also Instrument der interkoommunalen Zusammenarbeit

-maßgeblich sind Zweckverbandsgesetze oder vergleichbare Bestimmungen

-für Haushalt gelten Vorschriften des kommunalen Haushaltsrechts

-können zur Führung gemeinsamer wirtschaftlicher Unternehmen gegründet werden, so z.B. Zweckverbände für Wasserversorgung oder Abfallbeseitigung, die Einrichtungen nach Vorschrifte des Eigenbetriebsrechts führen

-besondere Form des Zweckverbands sind Verkehrsverbünde oder Zusammenschlüsse zur Führung einer gemeinsamen Sparkasse

-Tätigkeit eines Zweckverbands, dem Kommune angehört, ist Haushaltsplan nicht zu entnehmen, soweit nicht Zahlungen zwischen Kommune und Verband erfolgen

-für kommunale Haushaltsführung einige wichtige Grundsätze, die in allen Kommunalverfassungen ihren Niederschlag finden:

• Stetige Aufgabenerfüllung

• Beachtung der Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts

• Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit

• Haushaltsausgleich

• Sicherung der Zahlungsfähigkeit

• Verbot der Überschuldung

• Öffentlichkeit

-Ausgleichsgebot wichtigste Bestimmung

-Stetige Aufgabenerfüllung: Haushaltswirtschaft muss so geplant und gestaltet werden, dass sie ihre Aufgaben dauerhaft wahrnehmen können, daran müssen Bestimmungen für Kreditaufnahme orientiert werden, da hohe Schuldendienstleistungen die Aufgabenerfüllung gefährden können

—> Grundsatz der Nachhaltigkeit (“intergenerative Gerechtigkeit”) in dem Zusammenhang wichtige Rolle: der nächsten Generation nicht durch hohe Verbindlichkeiten solche Lasten auferlegen, dass sie deren Handlungsspielraum erheblich einengen, zum Betrachtungszeitpunkt für die als notwendig erachteten kommunalen Aufgaben müssen also notwendige Ressourcen zur Verfügung stehen

-Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit: Sparsamkeit meint möglichst geringes Aufwandsvolumen, Wirtschaftlichkeit bezieht sich auf Verhältnis von Aufwand und Ertrag—> wirtschaftlich ist jene Maßnahme, bei der mit dem geringsten Aufwand ein vorgegebenes Ziel (Minimalprinzip) oder bei gegebenem Aufwand das beste Ergebnis (Maximalprinzip) erreicht wird,

in Nordrhein-Westfalen um Begriff der Effizienz ergänzt: möglichst günstiges Verhältnis zwischen Ressourceneinsatz (Input) und Leistungserbringung (Output)

-Konjunturpolitische Erfordernisse: Sicherheit von Stabilität und Wachstum für Kommunen vorgeschrieben

• antizyklische Haushaltsführung der Kommunen mit dem Grundsatz der stetigen Aufgabenerfüllung nur bedingt vereinbar—> in der Rezession wünschenswert Aktivitäten nicht zu drosseln und in Hochkonjunktur nicht überproportional auszuweiten

• Einbeziehung der Kommunen in gesamtwirtschaftliche Steuerung bislang nicht erfolgreich, Begrenzung der Kreditaufnahme durch sog. Schuldendeckel nicht zum Tragen gekommen, auch nicht spezielle Förderung kommunaler Investitionstätigkeit in Rezession, da Maßnahmen oft zu spät waren, Mitnahmeeffekte verzeichnet haben oder neue Folgelasten für Kommunen verursacht haben

• durch Maastrichter Vertrag Stabilitätskriterien statt antizyklischer Haushaltsführung, Kommunen sollen Haushalte so gestalten, dass das öffentliche Gesamtdefizit 3% des Bruttoinlandsproduktes nicht übersteigt —> Finanzplanungsrat soll Kommunen anhalten, nicht Ausgaben zu übersteigen, keine rechtlichen Verpflichtungen

• wenn sich Kommunalhaushalte dennoch prozyklisch verhalten, dann Ursachen in Abhängigkeit von konjunkturell stark schwankenden Einnahmen, wie der Gewerbesteuer

• mit Schuldenbremse seit Föderalismusreform II Anforderumgen höher: zur Vermeidung von Haushaltsnotlagen soll Stabilitätsrrat Haushaltswirtschaft von Bund und Ländern überwachen, keine Eingriffsbefugnis aber öffentlicher Druck

-Öffentlichkeit und Bürgerhaushalt: breite und möglichst umfassende Information über das Budget ist ein elementarer Bestandteil des demokratischen Gemeinwesens

• da staatliches und kommunales Handeln ganz überwiegend mit finanziellen Auswirkungen verbunden ist, gibt erst die Öffentlichkeit des Budgetprozesses dem Bürger die notwendigen Voraussetzungen für seine Mitwirkungsmöglichkeiten

• als Folge soll Beratung und Beschlussfassung über Haushalt in öffentlicher Sitzung der Gemeindevertretung erfolgen

• Öffentlichkeit hat Möglichkeit beschlossenen Haushaltsplan einzusehen aber direkte Einwirkung auf Haushaltssatzung insb. im Wege des Bürgerbegehrens und Bürgerentscheids ausgeschlossen

• Bürgerhaushalte: Bürgerschaft in Haushaltsgeschehen einbezogen durch ausführliche Information über Broschüren,Presse oder Bürgergespräche, wie auch durch Entscheidungsfindung, dabei nicht der gesamte Haushalt, sondern nur begrenzter Ausschnitt z.B. Investitionstätigkeit zur Diskussion gestellt —> ändert nichts an Entscheidungshoheit des Rates aber Ergebnisse der Konsultation der Bürgerschaft beeinflussen seine Entscheidungsfindung

-öffentliche Finanzwirtschaft ist geprägt vom Bedarfsdeckungsprinzip: der Haushalt ist so zu gestalten, dass die öffentliche Aufgaben finanziert werden können —> alle Gemeindeordnungenverlangen ausgeglichenen Haushalt

-Haushaltsausgleich im materiellem Sinn

-als faktisch wichtigster Haushaltsgrundsatz

-in Kameralistik galt Haushalt als gesichert, wenn Kommune in der Lage war, nach Bestreitung aller übrigen Ausgaben auch Schuldendienst, einschließlich der Tilgung, aus laufenden Einnahmen bestreiten zu können, dazu Instrument der Pflichtzuführung aus dem Verwaltungs-an den Vermögenshaushalt, die im Wesentlichen der Höhe der ordentlichen Tilgung entsprach

-im neuen Haushaltsrecht konzentriert sich Ausgleichserfordernis auf Ergebnishaushalt, Tilgung spielt dabei keine Rolle, stattdessen maßgeblich, ob Kommune neben allen anderen Aufwendungen auch Abschreibungen aus ihren Erträgen erwirtschaften kann—> gelingt dies, ist Haushalt ausgeglichen

-übersteigen Aufwendungen die Erträge, endet der Haushaltsplan mit einem Fehlbedarf

-sind Erträge höher als Aufwendungen, gibt es einen Überschuss

-als Formel für Haushaltsplan und Jahresrechnung: Erträge/Aufwendungen >0

—>Überschuss, Erträge/Aufwendungen=0 —> Haushaltsausgleich, Erträge/Aufwendungen<0 —> Fehlbedarf (in Jahresrechnung Fehlbetrag)

-unausgeglichener Haushaltsplan muss nicht zwangsläufig zu einem negativen Jahresergebnis führen, durch sparsame Mittelbewirtschaftung oder aufgrund zusätzlicher Erträge kann ein Fehlbedarf im Jahresverlauf ausgeglichen werden

-wenn ursprünglich ausgeglichener Haushalt z.B. aufgrund unerwarteter Steuerausfälle oder neuer Aufgabenbelastungen am Jahresende ein negatives Ergebnis aufweist—> Fehlbetrag

-einige Länder verlangen auch Ausgleich des Finanzhaushalts: (in Rheinland-Pfalz) gesichert wenn Saldo der ordentlichen und außerordentlichen Ein- und Auszahlungen (d.h. ohne Investitionszahlungen und deren Finanzierung sowie Kreditaufnahme) ausreicht, um planmäßige Tilgungszahlungen zu decken

—> Differenz zwischen eingehenden Einzahlungen und erforderlichen Auszahlungen kann stets durch Aufnahme kurzfristiger Liquiditätskredite gesichert werden

-weiteres Gebot: Kommune darf sich nicht überschulden d.h. in der Bilanz kein negatives Eigenkapital —> wenn das dennoch der Fall ist, auf der Aktivseite eine Position “nicht durch Eigenkapital gedeckt” auszuweisen

—>solche Situation erst, wenn Ergebnisrechnung über eine Reihe von Jahren negativ abschließt

-Behandlung von Fehlbeträgen: Umgang mit Fehlbeträgen unterscheidet sich nicht viel zwischen Ländern, aber Unterschiede beim Zeitpunkt und mit welchen Mitteln Aufsichtsbehörde reagiert

-in Doppik schlagen sich Fehlbeträge direkt in Bilanz nieder, sind auf der Passivseite ausgewiesen und mindern sofort oder mit Zeitverzug das Eigenkapital, zugleich steigt in der Regel auch Volumen der Liquiditätskredite in Bilanz

-Ausgleichsrücklage in Nordrhein-Wesrfalen: gibt Kommunen die Möglichkeit, in der Eröffnungsbilanz einen Teil des Eigenkapitals als Ausgleichsrücklage zu bilden,

• darf höchstens 1/3 des Eigenkapitals in Eröffungsbilanz oder 1/3 der Erträge aus Steuern und allgemeinen Zuweisungen im Durchschnitt der letzten 3 Jahre betragen

• schließt Ergebnisrechnung mit Fehlbetrag, kann Haushaltsausgleich durch Inanspruchnahme dieser Rücklage gesichert werden

• Nutzung der Rücklage ist genehmigungspflichtig

• erst wenn diese Mittel nicht ausreichen ist Haushalt unausgeglichen

-bezieht sich auf die Planung, Abwicklung, Abrechnung und Kontrolle sämtlicher Einnahmen und Ausgaben des Staates bzw. der Kommunen

-dazu gehören auch Beschaffung von Krediteinnahmen sowie Verwaltung von Vermögen und Schulden und alle wirtschaftlichen (privatwirtschaftlichen oder öffentlich-rechtlichen) Betätigungen einer Gebietskörperschaft

-Bund und Länder nach Art. 109 Abs. 1 GG in ihrer Haushaltswirtschaft selbstständig und voneinander unabhängig

-Aufgaben- und Kompetenzzuteilungen sowie Währungs-, Geld- und Münzwesen

-wesentliche Rechtsgrundlagen sind nach Grundgesetz und Länderverfassungen das Haushaltsgrundsätzegesetz sowie Bundeshaushaltsordnung bzw. Haushaltsordnungen der Länder

-mit Haushaltsplan Einheit, da Haushaltsplan Anlage vom Haushaltsgesetz ist

-kann aber im Unterschied zum Haushaltsplan Vorschriften enthalten, durch die andere Gesetze revidiert werden, z.B. wenn im Rahmen von Sparnotwendigkeiten Gesetze, die bestimmte finanzielle Leistungen vorsehen, geändert oder aufgehoben werden sollen

-für Kreditaufnahme Ermächtigung im Haushaltsgesetz erforderlich

-Finanzierungslücken

-auch defizitäre Haushalte genannt

juristisch:

• bindet Verwaltungen, ermächtigt sie Ausgaben zu tätigen und Verpflichtungen einzugehen, zwingt sie aber nicht dazu, Ermächtigungen aber nicht zu überschreiten

• rechtlich nur nach innen Wirkung: keine Außenwirkungen, Ansprüche Dritter könnenn weder entstehen noch aufgehoben werden (Privatperson oder Unternehmen hat also nicht Möglichkeit wegen einem Ausgabeansatz im Haushaltsplan auf Auszahlung einer Zuwendung zu bestehen)

ökonomisch:

• auf gesamtwirtschaftliche Konsequenzen zu achten, betrifft Einnahmen-, Ausgabenseite und Kreditfinanzierung

• Art. 109 Abs. 2 GG bindet Staat bei Haushaltswirtschaft an Beachtung der Stabilitätsziele (Bund und Länder haben auf Erfordernissen des gesamtwirtschaftliches Gleichgewichts zu achten)

politisch

• Steuerungsfunktion, Regierung muss Zielvorstellungen in Einnahmen und Ausgabenumformen

• auf Faktoren wie allgemeine Steuer- und Abgabenbelastung, Bevorzugung, Gleichstellung oder Benachteiligung klassen-, geschlechts- oder branchenspezifischer, berufsständischer oder regionaler Segmente, Fragen der Umverteilung und ausreichenden Versorgung, Probleme der Staatsverschuldung, der Generationengerechtigkeit usw. zu achten

• auch politische Langfristwirkungen bestimmter Entscheidungen in Haushaltspolitik einzubeziehen

• Kontrollfunktion: erwächst aus Haushaltsrechnung, die Regierung nach Abschluss eines Haushaltsjahres vorzulegen hat und die einer externen Prüfung durch Bundes- bzw. den jeweiligen Landesrechnungshof unterzogen wird —> Beurteilungsmaßstab ist Einhaltung des Haushaltsplans und damit Zuverlässigkeit der Bindung der Verwaltung an dessen Vorgaben (Soll-Ist-Vergleich)

-beschreibt, wie Haushaltsgesetze und -pläne entstehen, in Kraft gesetzt und ausgeführt werden, bzw. wie das Budget über mehrere Jahre verteilt verschiedene Phasen durchläuft —> in Phasen fortschreitendes Arbeitsprogramm

-Beginn: Vorlage des Regierungsentwurfs für einen Haushaltsplan

- setzt sich über Erörterung und Veränderung des Etatentwurfs sowie Verabschiedung des Haushaltsgesetzes durch das Parlament fort

-durchläuft hernach Phasen des administrativen Budgetvollzugs, der Rechnungslegung durch die Regierung sowie der Rechnungsprüfung durch den Rechnungshof

-vollendet mit Entlastung der Exekutive durch Parlament

-Phasen laufen zeitversetzt und zum Teil parallel zueinander:

• parallel zur Vollzugsphase eines Haushaltsplans ist Exekutive mit Erstellung der Haushaltsrechnung für das Vorgängerbudget sowie mit Aufstellungnund Einbrinngung seines Nachfolgers, die Legislative mit dessen Beratung und Verabschiedung sowie mit Entlastung der Exekutive für Ausführung des Vorvorvorgängeretats beschäftigt

• währenddessen behandelt Parlament Bericht des Rechnungshofes über Prüfungstätigkeit im letzten Haushaltsjahr, das im Wesentlichen den Budgetvollzug im Vorvorgängerjahr, möglicherweise auch früherer Jahre, zum Gegenstand hat

• am Ende des Haushaltsjahrs fordert Finanzminister die Ressorts zur Anmeldung ihrer Bedarfe für das übernächste Haushaltsjahr auf

-1. Aufstellung des Entwurfs durch Budgetinitiative und Exekutive

-2.Gesetzgebung durch Legislative

-3. Ausführung durch Exekutive

-4. Kontrolle durch Rechnungslegung (Exekutive), Rechnungsprüfung durch Rechnungshof und Parlamentarische Entlastung der Exekutive

-Grundlage der Steuerschätzung, gibt an wie sich Einnahmen aus bestimmten Steuerarten oder aus dem Steuersystem insgesamt entwickeln, wenn Wirtschaftskraft steigt, stagniert oder nachlässt

-um Einnahmen eines Haushaltsjahres im Vorhinein zutreffend zu veranschlagen

-dafür Verarbeitung von Erfahrungswerten, Kenntnis der (Steuer-)Rechtslage sowie tragfähige Abschätzung der konjunkturellen Entwicklung und des Wirtschaftswachstums

-Formel: *T:T/*Y:Y

-T= gesamte Einnahmen aus Steuersystem

-Y= gesamtwirtschaftliches Einkommen

-*T/*Y=dessen relative Änderung

-damit für einen gewissen Finanzplanungszeitraum Prognosen hinsichtlich künftiger Einnahmen aus einzelnen Steuerarten und aus Steuersystem insgesamt

-zweimal im Jahr, im Mai und November eines Jahres sitzen Expert*innen und Experten des sogenannten Arbeitskreises zusammen

-tagte erstmals 1995 in Bundesrepublik, zur Steuerschätzung

-beschickt von Bundesministerien für Finanzen und Wirtschaft, von 16 obersten Finanzbehörden der Länder, von Bundesvereinigung kommunaler Spitzenverbände, von Deutschen Bundesbank und Statististem Bundesamt, vom SVR und sechs ausgewählten Wirtschaftsforschungsinstituten

-Mai-Schätzung bezieht sich auf laufendes Haushaltsjahr und auf vier folgende Jahre, Ergebnisse sind Grundlage für Verteilung im bundesstaatlichen Finanzausgleich, Länder nehmen aufgrund dieser Ergebnisse für eigenen Zuständigkeitsbereich eigene Schätzungen vor

-November-Schätzung: in zeitlicher Nähe zur Verabschiedung der Haushaltsgesetze von Bun und Ländern, Aussagen nur zum laufenden und zum nachfolgendem Haushaltsjahr

-Prognosen des Arbeitskreises beeinflussen Aufstellung des Haushalts von Bund und Länder

-Annahmen der Steuerschätzer oft als zu optimistisch—> daher eher Abschläge von den vorausgesagten Einnahmen vorzunehmen und nur Grundlage von Planungen

-Grund für Optimismus: Grundannahmen der Berechnungen nicht selbst erstellt, sondern vom Bundeswirtschaftsministerium und dieser funktional zum Optimismus verpflichtet

-unterscheidet sich von sonstigen Gesetzgebungsverfahren:

• Bund und Länder haben Recht und Pflicht, Haushaltsgesetz- und Haushaltsplanentwürfe zu erarbeiten (aufzustellen) und Parlament zur Beschlussfassung vorzulegen (einzubringen)

• Haushaltsgesetze nicht vom Bundesrat oder von Fraktionen des Bundestages zur Beratung und Entscheidung eingebracht —> in Sachen Haushalt liegt Initiativrecht (Budgetinitiative) allein bei Bundesregierung bzw. für Landeshaushalt bei jeweiligen Landesregierung

-an Aufstellung Verabschiedung des Staatshaushalts sind mittelbar politische Parteien beteiligt, über Abgeordneten, ihren jeweiligen Fraktionen und Facharbeitskreise im Bundestag und in Landtagen nehmen sie im Vorfeld und während parlamentarischen Erörterungen Einfluss auf Willensbildung

-umgekehrt wirken Parlamentarier in Gremien der Parteien zurück und steuern nicht selten deren programmatische Ausrichtung

-Entwurf für Haushaltsgesetz und für Haushaltsplan orientiert sich üblicherweise am laufenden und an unmittelbar vorangegangenen Etats

-Budget/Etat: alternative Begriffe für Haushaltsplan

-Arbeiten beginnen mit Aufstellungsrundschreiben, das Finanzministerien-üblicherweise zum Ende eines Kalenderjahres-an alle Ministerien und sonstigen Behörden mit eigenen Einzelpänen richten

—> darin aufgefordert, bis Anfang März die Bedarfe für das darauf folgende Haushaltsjahr anzumelden —>die Angeschriebenen fordern unterstehende Verwaltungsbehörden auf, ihre Anmeldungen für erwartete Einnahmen, notwendige Ausgaben und für Personalausstattung im nächsten Haushaltsjahr aufzulisten

—>in Ministerien werden notwendig (und wünschbar) gehaltene Einnahmen, Ausgaben und Personalbedarfe des jeweilgen Ressorts zusammengefasst

-dabei hausinterne Auseinandersetzungen über Bedarfe der verschiedenen Aufgabenbereiche und über Berechtigung der von ihnen geltend gemachten Ansprüche an der Tagesordnung

—> umso schwieriger wenn Finanzministerium, um spätere Verhandlungen zu vereinfachen und Streitstoff zu minimieren, Vorgaben macht, auf deren Erfüllung es die Ressorts verpflichtet (z. B. allgeemeine Kürzung von Förderprogrammen oder Festlegung der Ist-Ergebnisse des Vorjahres usw)

-Einzelpläne: Teileinheiten des Haushaltsplans , in der Regel entspricht jeweils ein Einzelplan dem Zuständigkeitsbereich einer obersten Bundes- bzw. Landesbehörde, darüber hinaus auch nach Sachbereichen zusammengefasste Einzelpläne

-1.Phase: Aufstellung und Erbringung des Haushaltsentwurfs

• Ministerien melden erwartete Einnahmen, Ausgaben und Personalbedarfe für das nächste Haushaltsjahr an, einigen sich auf Entwurf

• Entwurf geht an Finanzministerium, überprüft diesen nach Realisierbarkeit, Abgleichung mit finanziellen Möglichkeiten nach Prognosen des Arbeitskreises “Steuerschätzung”, mit vermutlichen Kreditfinanzierungsrahmen und gesamtwirtschaftlichen Erfordernissen

• Verhandlungen zwischen Finanzminister und Fachminister: Kürzungen und Streichungen, um Entwurf in Gleichklang mit finanziellen Rahmen zu bringen

• wenn keine Einigung: nach Mehrheitsprinzip am Kabinettstisch entschieden (Finanzminister hat dabei Widerspruchsrecht (Veto) wenn Kabinett ihn überstimmt)

• Ergebnis der Kabinettentscheidung (für gewöhnlich im Juni) ist Entwurf des Haushaltsgesetzes (inklusive Haushaltsplan), den Regierung Parlament vor dem nächsten Haushaltsjahr vorlegt (in der Regel im September) —> gleichzeitig an Bundestag und Bundesrat

2. Phase: Parlamentarische Beratung und Beschlussfassung:

• 1.Lesung des Haushaltsgesetzentwurfs im Bundestag (für gewöhnlich im September): erstreckt sich über mehrere Sitzungstage, fängt an mit Einbringungsrede des Bundesfinanzministers (Warnung über bevorstehende Störungen der Gesamtwirtschaft durch Entwurf), danach allgemeinpolitische Etatdebatte mit Reden vom haushaltspolitischen Sprecher der größten Oppositionsfraktion, der größten Regierungsfraktion, der kleineren Fraktionen und auch Bundeskanzler, endet mit Überweisung des Etatentwurfes an Haushaltsausschuss des Bundestages, parallel dazu Stellungnahme des Bundesrates vom Finanzauschuss des Bundesrates (aus Finanzminister- und senatooren der Länder)

  —> Haushaltsausschuss nimmt Etatentwurf und Stellungnahme unter Lupe

• 2.Lesung (gewöhnlich im November):

  Ergebnisse der Berichterstattergespräche und Stellungnahme der Fachausschüsse fließen in Beratungen des Haushaltsausschusses ein und werden -nun schon politischer und an stärker an Fraktionsinteressen ausgerichtet-für zweite Lesung im Bundestag zur Abstimmung gestellt, Entwurf und jeder Einzelplan gesondert zur Debatte und Abstimmung gestellt, nachdem Berichterstatter ihre Beratungsergebnisse und Beschlüsse des Haushaltsausschusses vorgetragen haben

• 3.Lesung: schließt sich meist unmittelbar an zweiter Lesung an, eher politische Generaldebatte, keine Änderungen gegenüber zweiten Lesung

• 2.Durchgang:

  Bundestagsbeschluss wird dem Bundesrat zum zweiten Durchgang zugeleitet, Haushaltsgesetz bedarf nicht Zustimmung des Bundesrates (außer wenn es zustimmungsbedürftige Regelungen enthält)—> daher kann er nur einwilligen und Haushalt ist beschlossen

  —> wenn er das nicht tut: Vermittlungsausschuss (aus 16 weisungsunabhängige Mitglieder des Bundestages und Bundesrates) anzurufen innerhalb von 3 Wochen, dieser kann Änderungsvorschläge machen oder ergebnislos auseinander gehen, im Fall von Vermittlungsvorschlag erneuter Beschluss vom Bundestag

  —>erneut muss Bundesrat einwilligen, wenn nicht: Einspruch (mit Stimmenmehrheit d.h. Zweidrittel der abstimmenden Abgeordneten), kann Bundestag aber mit Mehrheit der gesetzlichen Mitglieder des Bundestages zurückweisen

• mit Zurückweisung des Einspruchs ist Haushalt beschlossen, kann Einspruch nicht zurückgewiesen werden: Haushaltsgesetz ist gescheitert

  —> Haushaltsgesetz vom Bundeskanzler und Bundesfinanzminister gegengezeichnet, vom Bundespräsidenten ausgefertigt und im Bundesgesetzblatt mit Gesamtplan verkündet

• tritt rückwirkend zum 1. Januar eines Jahres in Kraft

• wenn es nicht gelingt vor Jahresbeginn zu beschließen: Art.111 GG ermächtigt Exekutive weiterhin Ausgaben zu tätigen und Kredite aufzunehmen (Nothaushaltsrecht), Sicherstellung, dass Regierung und Verwaltungen fortbestehen und arbeiten können, bis Legislative Haushaltsgesetz beschließt —> Notwendigkeit eines vorläufigen Haushalts, um Verpflichtungen nachzugehen und vorläufiger Haushalt soll verhindern, dass eine Parlamentsmehrheit, die zu einem konstruktiven Misstrauensvotum nicht in der Lage ist, die Bundesregierung zu stürzen versucht, indem sie die Verabschiedung des Etats verweigert

• 
  

-Machtzentrum in der parlamentarischen Beratung um Haushaltsgesetzgebung

-aus 41 Parlamentariern

-zur Überprüfung des Etatentwurfs und Stellungnahme des Bundesrates werden ausseinen Reihen Berichterstatter benannt

—> mit Aufgabe, möglichst intensiv in Einzelpläne hineinzuarbeiten, die zugeteilt werden

—>jede Fraktion entsendet jeweils ein Ausschussmitglied in Berichterstatterkreis für einen Einzelplan, jeder Einzelplan von jeweils fünf Berichterstattern betreut

-Berichterstatter erörtern Einzelplanentwürfe mit Fachbeamten, in Schlussphase auch mit jeweils zuständigen Minister

-bei diesen parlamentarischen Haushaltsberatungen wird über Fraktionsgrenzen und ideologischen Gräben hinweg sachlich und fachbezogen argumentiert

-Berichterstatter eher beschirmend vor Staatssekretäre und Minister aber : in ihnen verkörpert Parlament seine Vorherrschaft während zweiten Phase des Budgetkreislaufs, verhältnismäßig starke Position gegenüber Ministerialbürokratie wegen sachlich-fachlichen Arbeitsweise

-Berichterstatter haben Macht, Exekutive auszufragen, Minister einzubestellen, Korrekturen vorzunehmen, Einsparungen und Umschichtungen vorzuschlagen und Genehmigungsvorbehalte anzubringen

-nicht selten finden fünf Berichterstatter neue Lösungen für Streitfrage oder einigen sich auf einen Antrag, der im weiteren Verfahren Bestand hat, weil Einigung von Berichterstattern in aller Regel weder im Haushaltsausschuss noch im Bundestag weiter debattiert wird

—> hier Einfallstor für Anliegen kleinerer oppositioneller Fraktionen: Zusammengehörigkeitsdenken der Berichterstatter schweigt über Urheber mancher Initiative

—>große Chancen dafür auch durch Bereinigungssitzungen nach Steuerschätzung im Herbst, wenn eigentliche “Verteilungsschlacht” um Stellen, um Wünsche der Fraktionen und Minister und um Zuweisung von Mitteln , die im Verhandlungsverlauf frei wurden, beginnt: Regierung kann sich mittels Ergänzungsvorlagen, die Änderungen am Ursprungsentwurf des Budgets aufgrund unvorhergesehener Regelungsnotwendigkeiten enthalten, noch einmal normativ in Gang der Beratung einschalten

—>auf Bundesebene eher im Ausnahmefall möglich, stattdessen sog. Nachschiebelisten zur Aktualisierung der Haushaltsvorlage, aufgrund des Ergebnisses der herbstlichen Steuerschätzung

-zugleich mit Entwurf des Haushaltsgesetzes und Haushaltsplans muss Bundesregierung dem Bundesrat und Bundestag mittelfristige Finanzplanung unterbreiten

-auch Kommunen und Länder zu Finanzplänen verpflichtet

-mittelfristige Finanzplanung erstreckt sich über 5 Jahre, davon das aktuelle Kalenderjahr das erste Finanzplanungsjahr

-da zweites Finanzplanungsjahr dasjenige ist,für das Budgetentwurf schon existiert (Haushaltsplan) ist echter Prognosezeitraum kürzer: drei Jahre (das aktuelle und nächste Jahr abgezogen)

-Finanzplanung wird jährlich fortgeschrieben, im nächsten Jahr auch für 5 Jahre

-Ziel der Finanzplanung: Haushalts- und Finanzpolitik unter Gesichtspunkt der Zukunftsvorsorge in eine dauerhaftere Ordnung einzubetten, mehr als ein verlängerter Haushaltsplan

-im Finanzplan Investitionsprogramm der Regierung, für jedes Planungsjahr anstehende Aufgaben und welche Ausgabenbedarfe daraus folgen,welche Deckungsmöglichkeiten bestehen und wie Ausgaben und Einnahmen mit gesamtwirtschaftlichen Zielvorstellungen und objektiven Rahmenbedingungen abgestimmt werden

—> Finanzplan also in Zahlen gekleidetes Regierungsprogramm

-für Aufstellung des Finanzplans im Bund ist Bundesfinanzminister zuständig —> hat Kabinett seinen Entwurf gebilligt, bindet dieser die Bundesregierung wie jeder Kabinettsbeschluss

-Finanzplan bindet ausschließlich die Regierung, nicht das Parlament: braucht ihn daher nicht zu beschließen, sondern nimmt ihn lediglich als Orientierungshilfe zur Kenntnis

-Rechtsverbindliches Planungs-, Vollzugs- und Kontrollinstrument bleibt allein Haushaltsplan, nur der ermächtigt Regierung Ausgaben zu tätigen und Verpflichtungen einzugehen

—> daher kaum parlamentarisches und öffentliches Interesse

-Gliederung: Darstellung der Rahmenbedingungen und grundsätzliche Ziele der Finanzpolitik im laufenden Jahr und in darauf folgenden 4 Jahren, Überblick über erwartete Entwicklung der Einnahmen, Ausgaben und Nettokreditaufnahmen im Planungszeitraum—> detailliert: Ausgaben gegliedert nach Aufgabenbereichen und Ausgabearten sowie prognostizierte Einnahmen nach Arten

-auch Ausführungen zu gegenwärtigen und künftigen Finanzbeziehhungen des Bundes zu inter-und supranationalen Organisationen und zu Ländern, Ausblick auf Entwicklungen des Bundeshaushalts nach Ablauf des jeweiligen Finanzplanungszeitraums informiert über zu erwartende Zinsausgaben und Versorgungsleistungen usw.

-Finanzpläne sämtlicher Ebenen erfüllen die in sie gesetzten Erwartungen kaum, es mangelt an Schwerpunktsetzungen, etwa aufgrund outputorientierter Aufgabenplanungen

-koordiniert Finanzplanungen des Bundes, der Länder und Gemeinden

-Vorsitz: Bundesfinanzminister

-andere Mitglieder: Bundeswirtschaftsminister, Finanzminister bzw. -senatoren der Länder sowie vier vom Bundesrat auf Vorschläge der kommunalen Spitzenverbände bestimmte Vertreter der Gemeinden, Deutsche Bundesbank nimmt an Beratungen teil,die zweimal jährlich stattfinden

-Aufgaben: gibt u.a. Empfehlungen zur Haushaltsdisziplin und achtet auf Vereinbarkeit der Haushaltsentwicklung von Bund und Ländern mit Bestimmungen des Maastrichter Vertrages

-Etat muss bei Aufstellung und Vollzug Ordnungsprinzipien einhalten, die Parlament mitlaufende und nachträgliche Kontrolle ermöglichen

-diese Ordnungsprinzipien/Haushaltsgrundsätze im 19.Jahrhundert bei budgetären Auseinandersetzungen zwischen Volksvertretung und Krone/Administration herausgebildet

-meisten der Budgetgrundsätze wurden ins Grundgesetz bzw. ins Haushaltsgrundsätzegesetz oder in Haushaltsordnungen von Bund und Ländern aufgenommen

-1. Prinzip der Vorherigkeit:

Haushaltsgesetz und Haushaltsplan sollen vor Beginn des Zeitraums, für den sie gelten, beschlossen und verkündet sein, Gebot der rechtzeitigen Etatbewilligung richtet sich an alle am Haushaltsverfahren beteiligten Verfassungsorgane

-2. Prinzip der Jährlichkeit:

für jedes Jahr Haushalt aufzustellen, Zweck: Bewilligungen nur für einen überschaubaren Zeitraum, Ausnahmen: Möglichkeit zur Verabschiedung eines zweijährigen Haushalts oder Übertragbarkeit von Investitionen und Ausgaben aus zweckgebundenen Einnahmen und für übertragbar erklärte Ausgaben

-3.Prinzip der Einheit:

sämtliche Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen sollen enthalten sein , Ausnahme: Sondervermögen, Regie-und Eigenbetriebe und Organisationsprivatisierungen, für die besondere Budgets bestehen

-4.Prinzip der Vollständigkeit:

über alle eingegangenen Einnahmen und geleisteten Ausgaben Rechnung zu tragen, keine Einnahme oder Ausgabeermächtigung vergessen oder verheimlicht

-5.Fälligkeitsprinzip oder Kassenwirksamkeit:

in das Budget dürfen nur solche Einnahmen aufgenommen werden, von denen erwartet werden kann, dass sie im betreffenden Haushaltsjahr tatsächlich eingehen und nur solche Ausgaben, die voraussichtlich in diesem Jahr getätigt werden müssen, Sonderfall: Projekte, für die Ausgaben in mehreren Haushaltsjahren kassenwirksam werden

—>dafür benötigt Verwaltung parlamentarisch abgesicherte Befugnis (Verpflichtungsermächtigung)

-Bruttoprinzip:

alle Einnahmen und Ausgaben voneinander getrennt zu veranschlagen, zu bewirtschaften, zu buchen und abzurechnen, Vorwegabzüge von Ausgaben bei Einnahmen und Abzüge von Ausgaben durch Gegenrechnung von Einnahmen untersagt, Ausnahme: Nettoveraschlagung von Krediten( Tilgungsausgaben von Einnahmen aus Krediten abzuziehen)

->soll unkontrollierte Zahlungsvorgänge verhindern, die Übersichtlichkeit des Haushalts und dessen Kontrolle garantieren

-Grundsatz der Gesamtdeckung (Nonaffektationsprinzip):

alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel für sämtliche Ausgaben, Ausnahmen: Bindungen der Einnahmen aus bestimmten Steuerarten oder von bestimmten Anteilen an einer Steuer für einen festgelegten Zweck, bedürfen einer gesetzlichen Bestimmung, auch statthaft wenn Dritte Mittel zweckgebunden zur Verfügung stehen oder wenn Haushalt sie zulässt

—>sichert Parlamenten, die über Einnahmen und Ausgaben beschließen, die Entscheidungsfreiheit und Möglichkeit zu politischen Schwerpunktsetzungen, beides würde durch starres Sytem von Zweckbindungen (Fondswirtschaft) verhindert werden

-Grundsatz der Einzelveranschlagung:

Einnahmen nach Entstehungsgrund und Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen nach Zwecken getrennt auszuweisen

—>hält Verwaltungsseite dazu an, Ausgaben nur für den Zweck (qualitative Spezialität) und maximale Höhe (quantitative Spezialität) zu leisten, zu dem bzw. in der sie bewilligt wurden, dadurch verhindert, dass Verwaltung den politischen Willen der Parlamentsmehrheit eigenmächtig,ohne demokratische Legitimierung, verändert, daraus folgende Unbeweglichkeit der Verwaltung in Kritik

-Grundsatz der Haushaltsklarheit:

gegen zu weitgehende Detaillierung der Haushaltsansätze, Gliederung des Haushaltsplans muss erkennen lassen, wo die Einnahmen in welcher Höhe entstehen und in welchem Umfang Aufgaben finanziert werden, deswegen Gliederung des Haushaltsplans in Einzelpläne und Zusammenfassung von Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen nach Arten nach Aufgabengebieten in einer Funktionenübersicht

-Grundsatz der Genauigkeit:

verlangt bei Aufstellung, Beratung und Verabschiedung des Haushaltsplans Einnahmen und Ausgaben mit größtmöglicher Präzision zu errechnen bzw. zu schätzen, höchstmögliche Annäherung an wahrscheinlichstes Resultat

-Prinzip der Haushaltswahrheit:

verbietet bewusste Fehlschätzungen künftiger Einnahmen oder Ausgabeverpflichtungen oder Vortäuschung von Beträgen und Sachverhalten

-Grundsatz der Öffentlichkeit:

Einbringung des Haushaltsentwurfs, anschließende parlamentarische Haushaltsberatungen- und beschlüsse sollen öffentlich sein, ungehinderte Medienberichterstattung, Haushaltsgesetz in Gesetzblättern der Länder publiziert, Haushaltsplan für jeden zugänglich, eingeschränkt durch Nichtöffentlichkeit der Berichterstattergespräche und Ausschussberatungen des Bundestags und Bundesrates

-Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit:

bei der Aufstellung des Haushaltsplans und bei allen öffentlichen Maßnahmen günstigste Relation zwischen dem verfolgten Zweck und einzusetzenden Mitteln anzustreben, in der öffentlichen Meinung höchste Priorität, Zweck und Mittel müssen sich zueinander so verhalten, dass bestimmtes Ergebnis mit möglichst geringem Aufwand (Minimal- oder Sparsamkeitsprinzip) oder mit einem bestimmten Aufwand das bestmögliche Ergebnis (Maximal-oder Ergiebigkeitsprinzip) erreicht wird

-außerdem: sachliches und zeitliches Bepackungsverbot (keine Vorschriften im Haushaltsgesetz, die zeitlich über das Haushaltsjahr hinaus wirken oder sachlich über Einnahmen und Ausgaben des Bundes bzw. der Länder und ihrer Verwaltungen hinausreichen)

-ermächtigen (berechtigen) die Verwaltung zu festgelegten Zwecken und bis zu bestimmten Höhen Verpflichtungen einzugehen und Zahlungen zu leisten, die sich auf ein späteres oder auf mehrere spätere Haushaltsjahre auswirken

-stellen Vorbelastungen künftiger Haushaltspläne dar, schränken Dispositionsfreiheit künftiger Haushaltsgesetzgeber ein, weil für sie in den Jahren, für die sie ausgebracht werden ,entsprechende Barausgabeansätze vorzusehen sind, die sich späteren Einsparbemühungen verweigern

-nicht erforderlich Ausweisung von Verpflichtungsermächtigungen, wenn finanzielle Bindung künftiger Haushalte anderweitig erlaubt ist (z.B. Schuldendienstverpflichtungen aufgrund einer Kreditaufnahme), wenn Tarifverträge abgeschlossen, wenn Bedienstete eingestellt oder befördert werden und wenn ein Geschäft der laufenden Verwaltung vorliegt

-Haushaltsplan besteht aus Gesamtplan, Einzelplänen und Anlagen

-Gesamtplan enthält:

• Haushaltsübersicht: Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen, gegliedert nach Einzelplänen

• Finanzierungsübersicht: ermittelt Finanzierungssaldo aus Einnahmen und Ausgaben und dessen Zusammensetzung (z.B. Einnahmen aus und Zuführung zu Rücklagen, Überschüsse aus Vorjahren)

• Kreditfinanzierungsplan: vermittelt Überblick über Einnahmen aus Krediten, gegliedert nach Herkunft und Tilgungsausgaben

-Einzelpläne größtenteils nach Ressort- oder Ministerialprinzip gegliedert (d.h. für jede Oberste Bundesbehörde eigener Einzelplan), auch nach Realprinzip: fasst bestimmte Gruppen von Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen ohne Berücksichtigung ihrer verwaltungsmäßigen Anbindung nach Aufgabenbereichen zusammen

-Zweckbestimmungen dabei anzugeben: verbindlich, mit ihr werden Einnahmen nach Arten und Entstehungsgründen, die Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen nach Zwecken,denen sie dienen sollen, unterschieden

-für Vergleichbarkeit mit Vorjahreszahlen:

Soll-Ansätze: jene im Haushaltsplan aufgeführten geschätzten Geldbeträge, die für das laufende und für das kommende Haushaltsjahr angesetzt sind

Ist-Ergebnisse: geben die tatsächlich im Vorjahr zustande gekommenen Ausgaben und Einnahmen wieder und dienen als Referenzwerte für Planzahlen

-Haushaltsvermerke: verbindliche Anweisungen, die die Exekutive bei ihrer Mittelbewirtschaftung zu beachten hat, können die Ermächtigung zur Verausgabung von Geldern für einen bestimmten Zweck beschränken:

• Sperrvermerke kann Befugnis zur Zahlung von einer besonderen Zustimmung des Haushaltsausschusses abhängig machen , die dieser sich bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen für einen späteren Zeitpunkt vorbehalten wird

• Haushaltsvermerk, der bestimmt, dass eine Planstelle oder Stelle mit Ausscheiden des Bediensteten , der sie innehat, gestrichen wird, schränkt Dispositionsbefugnis der Exekutive ein

• Haushaltsvermerke, mit denen es gestattet wird, Ausgaben für einen bestimmten Zweck auch aus Mitteln zu leisten, die eigentlich einer anderen- aber ähnlichen- Zweckbestimmung dienen (Deckungsfähigkeit) oder Ausgabeermächtigungen auf das nächste Haushaltsjahr zu übertragen, ermöglichen mehr Spielraum als üblich

-Gruppierungsplan gliedert Haushaltsplan nach ökonomischen Einnahme- und Ausgabearten in Hauptgruppen, Obergruppen und Gruppen, daneben auch in Titelgruppen

-dreistellige Funktionenkennziffer:leitet sich aus Funktionenplan der Bundeshaushaltsordnung ab, gliedert Einnahmen und Ausgaben nach funktionalen Kriterien

-Titel eines Haushaltsplans: kleinste Einheit der Haushaltssystematik, aus Titelnummer, Funktionenkennziffer, Zweckbestimmung, Einnahme- bzw. Ausgabeansätze und gegebenenfalls Erläuterung, Haushaltsvermerk und Verpflichtungsermächtigung

-Anlagen zum Haushaltsplan:

• Gruppierungsübersicht(Hauptarten der Einnahmen und Ausgaben zusammengefasst)

• Funktionenübersicht (gliedert Etat entsprechend dem Funktionenplan nach bestimmten Aufgabenbereichen)

• Haushaltsquerschnitt (fasst Gruppierungs- und Funktionenübersicht zusammen, stellt sowohl ökonomische als auch funktionale Zusammenhänge dar)

• Übersicht über die den Haushalt in Einnahmen und Ausgaben durchlaufenden Posten , ihr sind Beträge zu entnehmen, die Bund bzw. ein Land für einen anderen vereinnahmt und an diesen in gleicher Höhe weiterleitet

• Personalübersicht (informiert über Planstellen und Stellen, gegliedert nach Einzelplänen, Besoldungs-, Vergütungs- und Lohngruppen

-zu Personalausgaben zählen:

• Aufwendungen für Abgeordnete und ehrenamtlich Tätige

• Bezüge der im öffentlichen Dienst Beschäftigten (einschließlich der Wehr- und Zivildienstleistenden)

• Versorgungsbezüge für Pensionäre und deren Hinterbliebene

• Beihilfen und Unterstützungen sowie

• personalbezogene Sachausgaben (Trennungsgelder, Umzugskostenvergütungen)

-wie Aufwendungen für jeden anderen Zweck, unterliegen Personalausgaben Obergrenzen:

nicht als Geldbeträge ausgewiesen sondern in Form von Stellenplänen, die in Personalübersichten zusammengefasst werden

—> auf diese Weise möglich, Tariferhöhungen für Arbeiter und Angestellte bzw. Besoldungsanpassungen (für Beamte, Richter und Soldaten), die noch im laufenden Haushaltsjahr zu Ausgabesteigerungen führen, haushaltssystematisch einzubinden

-Stellenpläne binden Organisation und Personalwirtschaft der einzelnen behörden, denn es dürfen Beamte nur ernannt oder befördert werden,sofern im Etat der jeweiligen Behörde eine entsprechende Planstelle vorhanden und besetzbarsind

- auf einer Planstelle oder Stelle können nur dann mehrere Bedienstete geführt werden, wenn es sich um Teilzeitbeschäftigungen handelt

-Ausgaben für Arbeiter und Angestellte sind gegenseitig deckungsfähig d.h. eine Behörde kann auf einer Arbeiterstelle einen Angestellten und auf einer Angestelltenstelle einen Arbeiter führen

-Personalausgaben in den letzten Jahrzehnten sehr erhöht als Ergebnis der Ausweitung des Aufgabenspektrums von Bund, Ländern und Gemeinden, wobei Ausbau des Bildungswesens, von Wissenschaft, Forschung und kulturellen Diensten sowie Bereiche Umwelt, öffentliche Sicherheit und Ordnung

-Ausgaben für Personal des öffentlichen Dienstesweniger stark erhöht als Steuereinnahmen und Volumina der Haushalte

—> Anteil der Personalausgaben am Steueraufkommen (Personalsteuerquote) bei Bund, Ländern und Kommunen in letzten 15 Jahren gesunken, wie auch Anteil der Personalausgaben an öffentlichen Haushalten (Personalausgabenquote)

-öffentliche Hände nicht in der Lage, ihren Personalbestand den jeweiligen Erfordernissen anzupassen,wie dies privaten Unternehmen möglich ist, Sicherheit von Arbeitsplatz und Position damit begründet, dass dies eine von sachfremden, interessegeleiteten Zumutungen und Weisungen unabhängige Erfüllung der Aufgaben garantiere

-Kritik: Altersversorgung der Beamten bilde überproportional wachsenden Kostenfaktor, Gewichtsverlagerung zugunsten Angestellten nötig

—>berechtigt wenn es um Personalkostenillusion geht

-Personalkostenillusion/Schattenverschuldung:

durch Pensionszahlungen für Beamte, Richter und Soldaten, die erst budgetwirksam werden, wenn der jeweilige Planstelleninhaber in Ruhestand tritt, in späteren Jahren einsetzende Zahlungsverpflichtungen für nicht mehr aktiv Tätige belasten künftige Budgets, während aktuelle Etats durch relativ günstige (weil rentenversicherungsfreie) Entgeltzahlungen entlastet sind, Belastungen umso höher infolge gestiegenen Lebenserwartung und Trends zum früheren Ausscheiden aus aktivem Arbeitsleben

—>weil in öffentlichen Haushalten bei Einstellung und Höhergruppierung von Beamten keine voorsorge für spätere Versorgungsleistungen getroffen wird, sprechen manche von Schattenverschuldung

-als Lösung: bundesweit seit 1999 Versorgungsrücklagen, die sich aus Verminderung der besoldungs- und versorgungsanpassungen um jährlich 0,2 Prozentpunkte speisen, dadurch Versorgungsniveau um vier Prozent gekürzt

—> eine Hälfte der dadurch eintretenden Einsparungen soll Körperschaften des öffentlichen Rechts von Personalausgaben entlasten,andere Hälfte wird Versorgungsrücklagen zugeführt, aus denen künftig Pensionszahlungen unabhängig von Budgets geleistet werden sollen

-hauptsächlich finanzieren sich Bund und Länder aus Gemeinschaftssteuern

-von anderen Steuerarten allein Mineralölsteuer als Einnahme des Bundes von Gewicht

-Nettokreditaufnahmen des Bundes hat hoher Anteil an Gesamteinnahmen

-Länder haben höhere Personalausgabenquote als Bund (wegen höheren Besatz in Ländern)

-Zinslastquote des Bundes- also Anteil der Zinsausgaben am Haushaltsvolumen- deutlich höher als Durchschnitt der Länder

-hohe Finanzierungsmitverantwortung des Bundes für Länder und Kommunen, hohe Summen, die als Zuweisungen aus Bundeshaushalt an andere Gebietskörperschaften fließen, sind mitursächlich für Schuldendienstverpflichtungen, die Bund zu tragen hat

-soziale Sicherung beansprucht meisten finanziellen Mittel des Bundes

-bei Ländern Bildung,Wissenschaft und Forschung relativ größten Anteil an Ausgaben, großer Anteil auch Finanzzuweisungen einschließlich Länderfinanzausgleich

-Versorgungsausgaben

-Staatliche Investitionen sind öffentliche Gelder, die eingesetzt werden, um Produktionsmittel der Volkswirtschaft zu erhalten, zu vermehren und zu verbessern

-Investitionen-oder eher die durch sie geschaffenen Sachkapazitäten-beeinflussen das wirtschaftliche Wachstum

-bestimmen entscheidend das Maß und Qualität der Produktionspotenziale des privaten Sektors (private Haushalte, Unternehmen) und damit künftigen Zustand von Wirtschaft und Gesellschaft

-Regierung, die zu wenig investiert, kann ihre Einnahmen im Wesentlichen konsumtiven Zwecken zuführen und damit möglicherweise auf ein erneutes Wählervotum hoffen, sie zehrt aber vom öffentlichen Kapitalstock und schmälert Konsumtionsmöglichkeit künftiger Generationen

-öffentlicher Kapitalstock:

bezeichnet Bruttoanlagevermögen der Gebietskörperschaften und der Sozialversicherungen, berechnet in konstanten Preisen, als Anlagevermögen alle Vermögensgüter verstanden, die länger als ein Jahr wiederholt oder dauerhaft zur Produktion von Gütern und Dienstleistungen eingesetzt werden

-Regierung, die hingegen die öffentliche Investitionsquote (der Anteil der Investitionsausgaben am Budget) steigert, mindert bei Gefahr der Wählerverdrossenheit die gegenwärtigen Konsumtionsmöglichkeiten, erhöht aber die der Zukunft

-keine objektive Bewertungsmaßstäbe für richtige Investitionsquote wegen mangelnden Möglichkeiten der Messbarkeit der monetären Wirkungen öffentlicher Investitionen, auch abhängig von herrschenden Rahmenbedingungen

-öffentliche Investitionen gliedern sich in Finanzinvestitionen, Finanzhilfen und Sachinvestitionen

• Finanzinvestitionen: Darlehen, die der Staat vergibt, um Erwerb von Beteiligungen und Kapitaleinlagen zu ermöglichen

• Finanzhilfen: Zuweisungen und Zuschüsse an Private und an andere Gebietskörperschaften zur Finanzierung von Investitionen

• Sachinvestitionen: umfassen nichtmilitärische Baumaßnahmen, Immobilienkauf und Erwerb beweglicher Güter ab einer bestimmten Werthaltigkeit

  —>Finanzhilfen und Sachinvestitionen des Staates steigern gesellschaftliche Nachfrage nach Arbeitsleistungen und wirken daher unmittelbar arbeitsplatzschaffend, sind dort üblich wo es um hohe Kapitaleinsätze und lange Ausreifezeiten, wo erwartet wird, dass Private sich nicht oder nur unter Voraussetzung staatlicher Mitfinanzierung engagieren

• in vielen Fällen handelt es sich um Bereiche, un denen das Auschlussprinzip nicht wirkt oder private Präferenzen nicht offen gelegt werden (öffentliche,Mischmeritorischeund demeritorische Güter) wie z. B. Verkehrswesen und Energiewirtschaft, Schulen und Hochschulen usw., aber öffentliche Sachinvestitionen auch in private Projekte wie: Fremdenverkehrsförderung,Denkmalschutz, Städtebau usw.

• da Bund und Länder je nach Förderprogramm nur mit bestimmten, teilweise geringen Prozentsätzen an förderungsfähigen Kosten einesVorhabens beteiligen, müssen kommunale oder private Empfänger den mehr oder weniger großen rest aus eigenen Mitteln beisteuern

• 
  

-Verwaltung als Insitutionengefüge einbezogen in 3 verschiedene Handlungssysteme:

• über Ressourcenbeanspruchung und -disposition steht sie in Austausch mit Unternehmen und Haushalten, Teil des ökonomischen Systems

• über Informationsbedarf und -produktion ist Verwaltung in das Wissenschaftssystem im weiteren Sinne eingebunden, pflegt Austausch von deskriptiven Informationen u.a. mit statistischen Ämtern sowie der Wissenschaft im engeren Sinne

• über Legitimationsbedarf und -erzeugung ist Verwaltung Teil des politischen Systems, spielt tragende Rolle beim Austausch präskriptiver Informationen (Forderungen, Normen) zwischen Regierung, Parlament und Bürger

-in der Verwaltung jeder Körperschaft eine organisatorische Einheit vorhanden, die für generelle Finanzierung, die Einnahmen zuständig ist (Finanzressort) und viele andere organisatorische Einheiten, die für das Geldausgeben in speziellen Politikfeldern zuständig sind (Fachressorts)

• Finanzressort/-verwaltung: Funktionsspezialist, daher Bremser und Aufgabengeneralist, auf Ausgleich/Reduktion eingestellt

• Fachressort/-verwaltung: Aufgabenspezialist und daher Fordernder und Funktionsgeneralist, auf Expansion eingestellt

—-> im Prozess der Budgetierung Auseinanderfallen von anfordernden Stellen und gewährender Stelle zu einer Spaltung der Verwaltung, nicht “die” Verwaltung sondern verschiedene Verwaltungssegmente im Bundgetierungsprozess

-Auffassung von expansiver Verwaltung:

nach Niskanen Idealtyp des Verwaltungsmannes als Budgetmaximierer

• alle wichtigen Elemente der Nutzenfunktion eines Verwaltungsmannes korrelieren positiv mit seinem Budgetvolumen

• für ihn rational, aus eigenem Antrieb sein Budget zu maximieren, um seinen eigenen Nutzen zu maximieren

• Bestreben der Budgetausweitung unabhängig von den dahinterstehenden Motiven als generelle Verhaltensweise des durchschnittlichen Verwaltungsmannes

-öffentlicher Haushalt gehört zur Verwaltung in ihrer Eigenschaft als Element des ökonomischen Systems, strukturiert nur ökonomische Interaktion,also Ressourcenbeanspruchung unnd -disposition

-öffentlicher Haushalt steht über Verwaltung in einem unauflösbaren Zusammenhang mit Fragen von Wissen und Macht, basiert auf Informationen und Normen und nimmt als Dokument deren Form an—> stellt selbst eine Noorm und Informationsquelle dar

-Verhältnis zwischen öffentlichem Haushalt und Verwaltung Wechselverhältnis:

• einerseits gestaltet Verwaltung den Haushalt mit, im Rahmen der Budgetierungsprozesse evtl.wichtigster Akteur

• andererseits steuert Haushaltsplan das Verwaltungshandeln, nicht als einzige aber sehr wichtige Dterminante

  —> Haushaltsvollzug

  —> Verwaltung als ökonomischer Akteur Diener der Regeln, die sie zuvor politisch mitschuf

-Inkrementalismus:

Entscheidungsträger können wegen der begrenzten Informationen und der begrenzten Informationskapazitäten und um ihr Verhalten stabilisieren und legitimieren zu können, nur Problemsegmente analysieren, wenige Alternativen in Erwägung ziehen und stets zunächst Problemlösungen in der Nähe der heutigen Zustände suchen

-wegen Informationsprobleme und gesellschaftlichen Risiken nicht nur vorherrschend, sondern überlegen, als dominantes Verhaltensmuster im Budgetierungsprozess

-budgetpolitische Willensbildung sei nach Inkrementalismus-These geprägt von einem inkrementalistischen Entscheidungsverhalten, dessen Grundtendenz vergangenheitsorientiert und auf kleine Schritte ausgerichtet ist, bestehende Budgetposten werden nahezu unbesehen fortgeschrieben und Erhöhungen bzw. Kürzungen werden mehr oder weniger linear vorgenommen

—> Budget bleibt dabei weitgehend unverändert, das Vorjahresbudget determiniert das laufende Budget

-Budhetierungsprozess kritisiert wegen fehlender Effektivität und Effizient

-Effektivität: Output- statt input-orientierte Budgetierung ist seit 25 Jahren das Ziel aller wirtschaftswissenschaftlichen Ansätze zu Programmbudgets, beginnend mit PPBS, aber Dauerproblem, wie überhaupt eine präferenzgerechte Funktionalstruktur der öffentlichen Haushalte erreicht werden kann

-Grenzen der Effektivitätssteigerung:

da Möglichkeiten zur Aufdeckung der Bürgerpräferenzen gering sind und wegen Schwierigkeit, Multifunktionalität öffentlicher Ausgaben zu berücksichtigen

-Effizienz: durch fehlende Outputmaße schon Effizienzermittlung erschwert, im Prozess kaum Mechanismen zu einer Effizienzsteigerung verankert, Wirtschaftlichkeit für keinen relevanten Akteuer zentrales Ziel, höchstens für Finanzkontrollbehörde doch diese hat geringen Stellwert im Budgetierungsprozess

-Weitere Faktoren, die Effizienzverbesserungen behindern:

• unzureichende kameralistische Rechnungswesen begünstigt Ausgabendenken statt Kostendenken

• institutionelle Bindung des Budgets an eine Verwaltungseinheit führt zur Vernachlässigung (negativer) externer Effekte für andere Verwaltungen und für den Bürger

-Haushaltsvollzug:

intern-orientierter Vollzugsplan ohne Drittwirkung von sonst ungewohnter Detaillierung und Verbindlichkeit, der dem Ausführungshandeln nur wenig Spielraum lässt —> macht Haushaltsvollzug zum Inbegriff bürokratischen Handelns

-Titelverwalter als zentrale Figur der Haushaltswirtschaft

-Vollzugsverhalten der Titelverwalter weitgehend durch das Haushaltsgesetz und andere Gesetze extern festgelegt

-soweit ein Dispositionsspielraum besteht, wird Vollzugsverhalten motivational-wegen zeitlicher und quantitativer Spezialität- durch ein Pendant der Budgetmaximierung gesteuert: den Willen zugewiesene Etatmittel tatsächlich vollständig zu verausgaben —> das führt zum “Dezemberfieber”, das Geld muss vor Jahresede verausgabt werden:

• weil nicht-verausgabte Mittel verfallen (zeitliche Spezialität) und man dann gesetze Ziele nicht mehr erreichen kann

• weil nicht-verausgabte Mittel das inneradministrative Prestige schmälern (hat Referent falsch geplant, gefaulenzt oder keine Ideen?), moving money ist Leistungskriterium

• weil nicht-verausgabte Mittel die Durchsetzungschance im nächsten Budgetzyklus verringern, Vorwärtsblick der Verwaltung auf nächsten und übernächsten Budgetierungsprozess ist Quelle von Ineffizienz

-Haushaltsvollzug quantitativ am stärksten vom Finanzressort beeinflusst, das über Zuweisung von Betriebsmitteln oder über Sperren das Ausgabetempo steuert und überraschende Mehrausgaben und Mindereinnahmen während des Haushaltsjahres auszugleichen sucht

-aus ökonomischer Sicht werden vor allem Haushaltsgrundsätze der zeitlichen und sachlichen Spezialität kritisiert:

• zeitliche Spezialität bewirkt das sog. Dezemberfieber, dasals subalterne Verschwendung (Kauf von Überflüssigem) oder als ineffiziente Gelddisposition (verfrühte Kapitalbindung) kritisiert wird, diese Gefahr einerder wichtigsten kritikpunkte an gegenwärtigen Haushaltsführung

• qualitative Spezialität erzwingt Verausgabung von Mitteln für festgelegte ökonomische Ausgabearten und behindert so Substitutionsprozesse zwischen verschiedenen Ausgabekategorien und damit eine evtl. mögliche Effektivitäts- und Effizienzsteigerung, unterentwickelte Deckungsfähigkeit auch Ursache für verwaltungsaufwendige Nachbewilligungsanträge

-Lösungsvorschlag:

Mehr an Flexibilität als notwendige Voraussetzung der Effizienz und konjunkturpolitischen Effektivität

• aus rechtswissenschaftlicher Sicht steht dem Sparpostulat die Verbindlichkeit der Haushaltsplanansätze für Haushaltsvollzug entgegen —> Spannungsverhältnis zwischen Recht und Politik, Frage nach “Ermächtigung oder Verpflichtung”

• in Bundeshaushaltsordnung eindeutige Entscheidung für Ermächtigung : diese Regel stützt Budgetgrundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit, indem sie Einsparungen durch effizientere Lösungen ermöglicht

  —>gibt erforderliche Flexibilität, wenn prognostizierte Zahl von Fällen, etwa Subventionsanträgen, unterschritten wird

• verwaltungswissenschaftlich besteht Problem, dass haushaltstechnische Möglichkeit zur Flexibilität (mehr Deckungsfähigkeit,mehr Übertragbarkeit) nur notwendige, keine hinreichende Bedingung für Flexibilität ist und dass Flexibilität selbst nur notwendige, keine hinreichende Bedingung für mehr Effizienz ist

• für Wirksamkeit noch entsprechende Motivation nötig: wichtig wer Titel verwaltet, wie Aufgabenteilung zwischen Fachamt und zentraler Bewirtschaftung verläuft, denn mit Verlagerung auf zentrale Bewirtschaftssysteme sinkt Kostenbewusstsein und Interesse der Fachämter an wirtschaftlicher und sparsamer Haushaltsführung bis zur Gefahr eines “Systems organisierter Unverantwortlichkeit”

  —>Auseinanderfallen von Nutznießer und Belastetem, das Freerider-Problem als Ursache von Unwirtschaftlichkeit zu identifizieren

• Haushaltsrecht setzt einer Erfolgshonorierung für wirtschaftliches Verhalten auch enge Grenzen

• aber nicht sinnvoll, Lösung des Problems in verstärkten Ausnahmen vom Spezialitätsgrundsatz zu suchen, sondern:

  Neuzuweisung von Mitteln stärker vom Vorjahresbudget zu lösen, etwa durch Verfahren der Niveaubudgetierung, dabei Geldausgeben nicht mehr als Nachweis der Notwendigkeit der Mittelbereitstellung gelten zu lassen sondern internen und externen Evaluierungsfunktionen stärken

  
  

  
  

  
  

-auf kommunaler Ebene Mit- und Gegeneinander von politischer Organisation und Bürgerschaft: Interessendurchsetzung um politische -und zwar zunehmend parteipolitische- Vorteile

—>Ambitionen verschiedener Akteure zielen auf Haushaltsplan, wird umkämpftes und zentrales Faktum

-Geschäft der Etataufstellung und -steuerung umso schwieriger je komplexer örtliche Politiklandschaft sich darstellt d.h. je differenzierter Bürgerschaft, politische Vertretung und Verwaltung in sich organisiert und je spannungsreicher ihre Beziehungen sind

-Interessen der Politiker:Wiederwahlchancen sichern, indem sie Wählerwünsche befriedigen, dafür zusätzliche, den Haushalt belastende kommunale Aktivitäten beschließen

-politische Gruppen, die nicht Mehrheit im Rat/Kreistag haben (Fraktion oder Untergruppe innerhalb der Mehrheitsfraktion) brauchen für Durchsetzung zusätzlicher öffentlichen Leistungen Unterstützung anderer Gruppen—> nur damit zu rechnen wenn sie ihrerseits Ausgabewünschen anderer Gruppen zustimmen , Austausch von Vorteilen (“Mehrheitslogik”)

-Fatale an Mehrheits- und Überbietungslogik: politische Belohnung für Geldausgeben für jeden Einzelzweck, Ausgleich des Gesamtetats (der Zurückdrängung von Ausgabewünschen voraussetzt) wird dagegen bestraft

-auch beim Verwaltungsapparat sind Dezernenten und Amtsleiter, auch nachgeordnete Beamte, in hohem Maß an Ausgabebeschlüssen zugunsten ihres Fachbereichs interessiert

—> denn mehr Ausgaben=zusätzliche Aufgaben und diese versprechen vermehrten Einfluss in Verwaltung und Politik, mehr Planstellen und bessere Beförderungschancen

-um gegen übermächtige Systemanreize zur Ausgabenvermehrung dennoch Haushaltsausgleich durchzusetzen, müssten ständig Leistungen abgebaut und/oder Einnahmen erhöht werden

—>beides schwer durchzusetzen, denn hohe Gefahr, Wähler zu verlieren

-als politisch angenehmerer Weg: neue Aufgaben ohne gleichzeitige Erhöhung für Steuern und Gebühren zu beschließen und dadurch entstehende Finanzierungslücke im Wege zusätzlicher Verschuldung zu führen

-—-> Steuerung kommunaler Haushalte politisches Problem

-mögliche Lösungen:

• Korrektur der steuerungsschwachen Gemeindeordnungen

• mit rechtlichen Mitteln Begrenzung der öffentlichen Ausgaben erzwingen (z.B. Ausgabenausweitungen mit Steuer- oder Gebührenerhöhungen rechtlich bindend gekoppelt

-Zusammenhang zwischen Gemeindeordnungen und Haushaltssteuerung zu betrachten (wegen hohem Nord-Süd-Gefälle auf Gebiet der Kommunalfinanzen

-politischer Akteuer, der sich am stärksten für nachhaltigen Ausgleich des Haushalts engagiert, ist Verwaltungschef: gerät Haushalt in Schieflage, für ihn Misserfolg mit erheblichen Unannehmlichkeiten zur Folge, am selben Strang mit ihm Kämmerer

—>Rahmenbedingungen für ausgeglichenen Haushalt sind also günstig wenn Gemeindeordnungen dem Verwaltungschef einen starken Einfluss auf örtliche Politikgestaltung d.h. auf (Ausgaben-)Beschlüsse des Rats/Kreistags gibt, weniger günstig wenn Mandatsträger ihre Beschlüsse in relativer Unabhängigkeit von der Verwaltung fassen

-Voraussetzung für ausreichenden Einfluss des Verwaltungschefs auf örtliche Politik/Haushalt ist Titel Bürgermeister/Landrat, da in Bundesrepublik Bürgermeister traditionell als politisch und administrativ einflussreichste Person am Ort angesehen wird, unanhängig vom gemeindeordnungsspezifischen Amtsinhalt

-Unterschiede zwischen Bürgermeistern:

• vom Rat gewählter Bürgermeister muss verstärkt auf Mandatsträger der Mehrheitsfraktion oder Koalition, die ihn gewählt hat, Rücksicht nehmen und Mehrheitsfraktionen als auch Koalitionen neigen häufiger zur Ausgabenfreudigkeit

• volksgewählte Bürgermeister haben unabhängigere Stellung (z.B. in Bayern und Baden-Württemberg), neben Ratsvorsitz auch Vorsitz in allen Ausschüssen, damit steuernder Einfluss auf Verwaltung, kann ausgabenträchtige Koalitionen zwischen Fachpolitikern und Fachbeamten unterhalb obersten Entscheidungsebene (Basis-Fachkoalitionen) verhindern

• wenn Ausschüsse ehrenamtlich geleitet werden (also Bürgermeister nicht Ratsvorsitz hat), tendiert politische Willensbildung zur Abkopplung von Verwaltung, Gefahr dass Systemanreize zur Ausgabenvermehrung kein ausreichendes steuerndes Gegengewicht mehr finden und sich verselbstständigen

  
  

-zwei Voraussetzungen Haushaltskonsolidierung:

• im offenen System schranken- und regellos möglichen Zugriffe auf Haushalt kanalisieren und Systemanreize zur Ausgabenvermehrung zu schwächen —> dazu stärkere Zentralisierung der Zielsetzung und Steuerung unumgänglich

• Verfahren der Haushaltskonsolidierung muss so organisiert werden, dass Politiker den Sparvorschlägen zustimmen können, ohne ernstliche Nachteile bei der nächsten Wahl befürchten zu müssen

-Haushaltskonsolidierung kann nur gelingen, wenn einflussreichsten Entscheider aus Verwaltung und Politik (Verrwaltungschef, Dezernenten, Fraktionsvorsitzende, Rats-/Kreistagsvorsitzender) einig sind, den Prozess gemeinsam durchzuziehen

—>Poltik und Verwaltung im selben Boot, nur wenn sich politisch-administrative Führungsgruppe während des Prozesses immer wieder über Ziel und Weg des Konsolidierungsprogramms einigt, die Chance, ihre jeweilige “Basis”-die Fraktionen bzw.den Rat auf der einen, den Verwaltungsapparat auf der anderen Seite-zum Mitziehen zu bewegen

-entscheidend auch laufende Information aller Betroffenen-Verwaltung, Fraktionen, Presse, Bürgerschaft-über Ausmaß der F,inanzkrise —> Haushaltskonsolidierung gelingt nur wenn Zwang dazu für alle Beteiligten unausweichlich ist —> präzises globales Einsparungsziel notwendig, orientiert am vorhandenen “Haushaltsloch”

-Erfolg von Konsolidierungsprogramm abhängig davon , die durch die Fachausschüsse und Fachbeamten (Dezernenten,Amtsleiter) repräsentierten sektoralen Interessen zurückzudrängen

-als Erfolgsvoraussetzung: Entscheidungen fallen von oben und werden nicht von unten konterkariert, daher muss freie Kommunikation zwischen Verwaltungsdienststellen und Fraktionen/Ausschüssen eingeschränkt werden, gelingt das nicht, bilden sich Basis-Fachkoalitionen, die Einsparungen in ihem Bereich verhindern wollen

-Erfahrung hat gezeigt, dass Sparvorschläge, die von der Verwaltung ohne zeitlichen Zusammenhang mit Haushaltsplanberatungen isoliert eingebracht werden, schon im Fachausschuss scheitern

—> erfolgreiche Konsolidierung setzt voraus, dass Verwaltung ihre Sparvorschläge in Haushaltsplanentwurf einarbeitet, dadurch wirken sich drei Eigenschaften des Haushaltsplanes unterstützend aus:

• Zeitdruck lässt bei Beratungen nicht zu, dass alle denkbaren politischen Konflikte öffentlich diskutiert werden, daher können Politiker mit verabschiedung des haushaltsplans Posterioritätsentscheidungen treffen,ohne diese den Interessenten gegenüber rechtfertigen zu müssen

• Zuordnung politischer Einzelverantwortung erschwert weil einzelne Entscheidung in der Masse der Entscheidungen, die mit der Verabschiedung des Haushalts getroffen werden, verschwindet, lehnt politischer Gegner den Haushalt als Ganzes ab,kann er als unverantwortlich hingestellt werden

• Haushaltsplan ist ein Paket, das unter Zwang von Einsparungen kaum schwerer gemacht werden kann, wer zusätzliche Ausgaben fordert, muss sich fragen lassen. an welcher Stelle er Ausgaben reduzieren oder Einnahmen erhöhen will —> sagt er dies, begeht er Regelverstoß, denn er riskiert Konflikte auszulösen, die nicht beherrschbar sind, Grund warum Haushaltsentwürfenur mit marginalen Änderungen verabschiedet werden

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-zwei Strategiefelder: Rasenmäherprinzip und Maßanzug, Strategien um Vorgaben

• Rasenmäherprinzip: pauschale Maßnahmen, schematische Kürzungsverfahren bei Aufstellung von Haushaltsplänen, prozentuale Teilfreigaben oder haushaltswirtschaftliche Sperren , Einstellungsstopps oder befristete Wiederbesetzungssperren

  —> Vorteile: schnell und einfach, Prozess läuftnach Anordnung ab (Haushaltsrundverfügung des Kämmerers) und von Fachämtern ohne Diskussion zu vollziehen, wegen weitgehend gleichmäßiger Belastungsverteilung keine Verletzung gewachsener Machtrelationen

  —>Nachteile: keine Rücksicht auf Bedeutungs- und Dringlichkeitsunterschiede der Aufgaben in verschiedenen Verwaltungsbereichen, benachteiligt Organisationseinheiten, die schon bisher knapp mit Personal und Mitteln ausgestattet werden, Deformationen zur Folge

• Maßanzug: wenn Konsolidierungsziel nicht erreicht wird, differenzierende Maßnahmen, Spar-Maßanzug für jeden Fachbereich, er soll Konsolidierungsreserven erschließen, an denen die pauschalen Maßnahmen vorbeigreifen

  —>Haushaltskonsolidierung in kritische Phase: Ausgewogenheit der Sparmaßnahmen kann nicht mehr durch annähernd gleiche Belastungsverteilung erfüllt werden, sondern jeder Fachbereich muss Opfer bringen

• Strategien um Vorgaben: summenmäßige Vorgabe mit Hinweisen, wie diese Vorgabe realisiert werden könnte, solche halbdetaillierte Vorgabe stärkt Amtsleiter in Diskussion mit Mitarbeitern, er kann Hinweise bei Bedarf in Anordnungen umdeuten, belässt ihm aber auch Manövrierraum für Zweckmäßigkeitsentscheidungen

  —> ist Vorgabe insgesamt realistisch,wird Amtsleiter sie erfüllen und Hinweise wörtlich nehmen

  —>es zeigt sich, dass Posterioritätsentscheidungen die Tendenz haben, von der nach der Verwaltungsverteilung dazu berufenen Fachinstanz zu weniger sachkundigen Querschnittsinstanzen (Hauptamt, Kämmerei) abzuwandern, weil diese gerade wegen ihrer Sach-und Personenferne der Kritik weniger ausgesetzt sind und daher Entscheidung besser tragen können

-Maßnahmen mit geringer politischer Sichtbarkeit:

deren Außenwirkungen nicht geeignet sind, bei Nutzer-, Klienten- oder sonstigen Interessengruppen ein Protestpotenzial zu erzeugen, das von Medien aufgenommen und verstärkt wird

-Politisch sichtbare Sparmaßnahmen:

bergen Risiko, dass Interessenten häufig unterstützt, durch örtliche Opposition ,ein solches Protestpotenzial organisieren, werden daher vermieden oder bei politischer Brisanz wieder rückgängig gemacht

-Grenze zwischen politisch wenig sichtbaren d.h erträglichen und politisch hoch sichtbaren d.h. nicht hinnehmbaren Maßnahmen verläuft örtlich geringfügig unterschiedlich und verändert sich im Zeitablauf

-relativ unproblematisch, weil wenig sichtbar, sind:

Kürzungen beim sächlichen und personellen Verwaltungsaufwand unter Stichwort Rationalisierung, begrenzter Einstellungsstopp, Personalreduzierung durch Nutzung der Fluktuation, Kürzungen bei Vermögensunterhaltung, häufig auch Hinausschieben von Anschaffungen, geplante Investitionen und Abbau von nicht auf gesetzlicher Verpflichtung beruhenden Direktleistungen in Sozial- und Jugendhilfe

-höherer Grad politischer Sichtbarkeit:

Kürzung von Transferleistungen, vor allem Zuschüsse an freie Träger von Einrichtungen und Leistungen in Bereichen Schule, Soziales, Jugend und Sport

-höchste politische Sichtbarkeit:

Schließung kommunaler Einrichtungen wie Schulen, Sportstätten, Altenheime usw.

—> Konsolidierungsprozess,abgesehen von politisch unsichtbaren Maßnahmen, stärker von internen Machtbalance und politischen Durchsetzbarkeit gesteuert als vom tatsächlichen Bedarf oder berechtigten Bedürfnissen der Betroffenen

-Sparmaßnahmen können an Geld, Personal oder an Aufgaben ansetzen, zwischen denen gibt es Abhängigkeiten: reduziert man für eine Aktivität bestimmten Finanzmittel, werden häufig auf Personsalseite Einsparungen möglich und auf Aufgabenseite Einschränkungen erforderlich

-Maßnahmen der Kürzungsmaßnahmen an Geldseite angesetzt wegen wenig entstehenden Problemen und Sofortwirkung, auf Personalseite Entlassungen absolute Ausnahme wegen psychologischer Belastung, Abbau politisch sichtbarer Aufgaben selten wegen Inflexibilität des Personalbereichs, politische und personelle Zwänge wirken aufgaben- d.h. strukturkonservierend

-Quantitative Hürden:

• ergebnisbezogen d.h. sie geben bestimmte Werte entweder für Steuern, Ausgaben oder Staatsschulden vor, die verbindlich eingehalten werden müssen

• bei Ausgaben und Ausgaben können sich diese entweder direkt auf Gesamtausgaben bzw. Gesamteinnahmen beziehen oder auf einzelne Ausgabenpositionen bzw. einzelne Steuern

  —>auch zu unterschieden, ob direkte Höhe festgelegt wird oder nur Beschränkung der Zuwachsrate vorliegt

• im Bereich der Verschuldung lassen sich direkt die Defizite begrenzen oder Schuldenobergrenzen angeben (z. B. Konvergenzkriterien des Maastrichter Verlags)

• im Abgabenbereich entweder Steuersätze oder Steuerbemessungsgrundlagen einzelner Steuern begrenzt werden

  —>letzteres negativ gesehen,da es Einfallstor für Steuerschlupflöcher sein kann

-Prozedurale Hürden bzw. qualitative Barrieren:

• lassen sich in spezifische Abstimmungs- und Genehmigungsvorschriften, in direktdemokratische Entscheidungsverfahren, in Vorschriften für Gesetze und Programme differenzieren

• bei spezifischen Abstimmungs- und Genehmigungsvorschriften ragen qualifizierte Mehrheiten (“supermajorities”) bei Einzelentscheidungen als besonders wichtiges Verfahren heraus, besonders wirkungsvoll ist Genehmigungspflicht von Krediten in Haushalten bei einer übergeordneten Kontrollbehörde

  —> Rechnungskontrolle durch örtliche Rechnungsprüfungsämter und überörtlich durch kommunale Aufsichtsbehörden kann als effizient angesehen werden und ist ein wichtiger Faktor für geringe Gemeindeverschuldung in Deutschland

• spezifische Form prozeduraler Grenzen für das Budget sind automatische Festlegungen und Kopplungen von Steuereinnahmen für bestimmte vorher festgelegte Ausgaben (“earmaking”),im bundesdeutschen Haushaltsrecht solche Festlegungen wegen Non-Affektationsprinzip verboten

• zu Vorschriften für Gesetze und Programme sind als spezifische Instrumente “Sunset Legislation”, “Zero-Base-Budgeting” sowie “Disclosure-Verfahren” zu zählen

  —> befristete Gesetze wie Sunset Legislation zwingen Exekutive und Legislative dazu, das gewünschte Ausgaben- und Einnahmegesetz nach ihrem Auslaufen neu in das Parlament einzubringen und zu verabschieden, Pfadabhängigkeit von Programmen kann mit solch einem Instrument eingedämmt werden

  —> Zero-Base-Budgeting: zielt eher auf Bürokratie als ausgabensteigerndes Element ab, bei dem Verfahren müssen für jedes Jahr die Kosten und Nutzen ermittelt werden und mit Ausgangssituation ohne Programm verglichen werden, erst bei hinreichend großem Nutzen soll ein Gesetz implementiert werden

  —> Disclosure-System: hat zum Ziel,heimliche Steuererhöhungen auszuschalten und für mehr Transparenz zu sorgen, Kern der Regel,dass Steueraufkommen nicht ohne expliziten Beschluss der Legislative ansteigen darf, ist somit “Tax Limit” mit einem besonderen Verfahren, das eingehalten werden muss, wenn dieses überschritten werden soll

  —> weniger wirksam als strikte Regeln in einem Verfassungsdokument, dasie von politischen Eliten umgangen werden können

• Unterscheidung zwischen Verfassungsvorschriften oder einfachgesetzliche Regelungen:

  -Verfassungsvorschriften sind höhere und wirkungsvollere Hürde, weil sie schwieriger zu errichten und ändern sind, wirken daher längerfristiger und haben größere Glaubwürdigkeit, besser bei Verfassungsgerichten einklagbar (höhere Erfolgswahrscheinlichkeit)

  -Einfachgesetzliche Regelungen können viel häufiger geändert werden und sind einfacher umgehbar

-Verfassungsregeln sind- im Sinne der Vetospielertheorie von Tsebelis- keine Vetospieler an sich, sondern lassen sich eher alsVetopunkte bezeichnen, die allerdings von Akteuren mit spezifischem Interesse implementiert wurden

-Verfassungs. und Gesetzesregeln begrenzen eine zu große finanzielle Staatstätigkeit und lassen sich nach verschiedenen Kriterien charakterisieren

-nach einfachen Budgetgleichung:

Ausgaben (A)=Steuereinnahmen (E) + jährliche Neuverschuldung (D)

-bei einer Betrachtung der jährlichen Haushaltsströme (flows) drei verschiedene Anknüpfungspunkte für Verfassungs- oder Gesetzesbarrieren: Staatsausgaben (A), Staatseinnahmen (E), Kreditaufnahme (D), neben diesen Stromgrößen lässt sich auch Bestandsgröße “Staatsschuldenstand” begrenzen

-Begrenzung einer dieser Stromgrößen in der Regel ineffizient in “Eindämmung” der Staatstätigkeit, da durch eine solche Festlegung immer noch ein Freiheitsgrad der Politik überig (z.B. werden nur Haushaltsdefizite (D) begrenzt, bleibt noch Möglichkeit, Ausgaben und Einnahmen nach oben zu verändern und intendierter Begrenzungseffekt würde verpuffen)

-in Deutschland kann Staat nicht unbegrenzt Schulden machen, da:

• bei Kreditaufnahme Parlamentsvorbehalt (=Parlament beschließt Steuergesetze und damit Steuersatz)

• nach Art. 115 eine inhaltliche Begrenzungsregel, nach der die Kredite nicht die Summe der Investitionen übersteigen dürfen

  —> genauer: Kreditaufnahme sowie Übernahme von Bürgschaften, Garantien oder sonstigen Gewährleistungen bedürfen einer der Höhe nach bestimmten oder bestimmbaren Ermächtigung durch Bundesgesetz, Einnahmen aus Krediten dürfen Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten

  —> Regel wurde in der Vergangenheit häufig verletzt, was aber durch GG gedeckt sein kann: Ausnahmen sind nur zulässig zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts

• auch Verbot der Erhebung sogenannter “Erdrosselungssteuern”: konfiskatorische Besteuerung wird verboten, legitimiert über Artikel 14 GG, in dem Eigentum garantiert wird (Recht auf freie Berufswahl wäre bei Erdrosselungssteuer nicht mehr gewährleistet)

• Maastricht-Kriterien/ Regelungen des EG-Vertrags im Bereich der Finanzpolitik:

  haben Verfassungsrang, Mitgliedsstaaten der EU gebunden an Defizitgrenzen (3% des BIP für das Defizit und 60% des BIP für Schuldenstand der öffentlichen Gesamthaushalte)

  —> bei übermäßigem Defizit Empfehlungen vom Europäischen Rat, um Defizit abzubauen

  —> Europäische Kommission kann auch unabhängig von Erfüllung der Maastricht-Kriterien übermässiges Haushaltsdefizit feststellen durch Konvergenzbericht, Europäischer Rat entscheidet ob übermäßiges Defizit vorliegt

  —>bei Feststellung wird aufgefordert, innerhalb von 4 Monaten wirksame Maßnahmen gegen Defizit zu ergreifen, werden keine eingeleitet, kann Ministerrat mit Zweidrittelmehrheit der Teilnehmerstaaten Sanktionen beschließen, die Kosten bis zu 0,5 % des BIP verursachen können

-Verfassungs- und Gesetzesregeln für Steuern und Ausgaben:

• Vorteile: Effizienz in Senkung der Steuer- und Abgabenlast und in Begrenzung der Staatsausgaben, Hauptziel der Begrenzung der Staatstätigkeit erreicht, bei einer bloßen Verschuldungsgrenze würde Steuerquote weiterhin ansteigen wenn nicht auch Einnahmen oder Ausgaben begrenzt werden, Neigung der Politiker zur expansiven Fiskalpolitik vor Wahlen wird erschwert

• Nachteile: begünstigt Auslagerungen von Ausgaben in Schattenhaushalte, durch Verfassungs- und Gesetzesschranken verliert Politik Freiheitsgrad in autonomen Gestaltung der Fiskalpolitik (in ökonomischen Krisen kann Regierung nicht schnell genug auf Krisenerscheinungen reagieren, da sie durch Vorschriften gebunden ist), praktische Gründe für Staatsverschuldung: Funktionieren des Kapitalmarktes abhängig von genügender Liquidität und Anleger hätten Bedürfnis nach “sicheren” Anlagen (als Gegenargument: trotz Schuldenbremsen kommt es trotzdem weiterhin zu Kreditaufnahmen der öffentlichen Hand, Ziel eines Schuldenstandes von “Null” ist somit nicht festgeschrieben)

-bezeichnet bestehenden oder jährlich neu entstehenden Verbindlichkeiten eines Staates und ist Instrument der staatlichen Einnahmenerzielung

-zur Messung:

• Schuldenstand: Bestandsgröße, gibt Verbindlichkeiten des Staates zu einem bestimmten Zeitpunkt an, nominaler Schuldenstand nur bedingt aussagekräftig —> wird in der Regel für Vergleichszwecke und zur Messung des relativen Gewichts der Verschuldung auf das BIP bezogen

• Nettokreditaufnahme (jährliches Haushaltsdefizit):

  Differenz zwischen Staatsausgaben und Staatseinnahmen (Steuereinnahmen und sonstige Einnahmen), von Bruttokreditaufnahme (=sämtliche innerhalb eines Jahres von der öffentlichen Hand aufgenommene Kredite, gesamter Kreditbedarf der öffentlichen Hand) gelangt man zur Nettokreditaufnahme wenn Tilgungen auf früher aufgenommene Kredite von Bruttokreditaufnahme subtrahiert

• als Vergleichsindikator auch Schuldenstand je Einwohner/ Pro-Kopf-Verschuldung

  
  

-Historische Entwicklung global:

Kriege, Wirtschaftskrisen und Verschwendungssucht absolutistischer Herrscher wesentlichen Antriebskräfte, in Zeit nach Zweitem Weltkrieg längerer Schuldenabbau, seit 1970 bisher nicht gekannter, hoher Verschuldungsanstieg

-für Staatsverschuldung ist schuldenaufnehmende Gebietskörperschaft relevant

-Föderative Staaten: Anteil des Zentralstaates an Staatsverschuldung signifikant niedriger, da nachgeordnete Gliedstaaten, Gemeinden und Sozialversicherungensträger eigene finanzpolitische Kompetenzen besitzen

—> bedeutet nicht, dass Föderalismus verschuldungsdämpfende Institution darstellt, da kein statistischer Zusammenhang zwischen Gesamtverschuldung eines Staates und einer föderalen Staatsorganisation und nur schwacher Zusammenhang mit Verschuldung des Zentralstaates besteht

-negative Effekte/Ansichten von Staatsverschuldung:

• zumeist negativ bewertet, da sie zu Systemzusammenbrüchen führen, ermöglicht den Herrschenden das Steuerbewilligungsrecht der Parlamente zu umgehen, erlaubt es über die Verhältnisse zu leben und mindert damit Leistungsmotivation

• Monetaristen sehen es als Störfaktor für das Funktionieren der Märkte (stop and go-Politik), Neoklassiker sehen es als Zurückdrängen der privaten Nachfrage (crowding-out)

• nach Neomarxismus Verschuldung als kapitalistisches Herrschaftsinstrument, welches Regierungen ermöglicht, sich politische Legitimation zu erkaufen

-positive Effekte/Ansichten:

• kann Liquiditätsschwankungen im Staatshaushalt überbrücken (Überbrückungsfunktion)

• kann konjunkturelle Zyklen ausgleichen (Stabilisierungsfunktion)

• kann finanzielle Last von öffentlichen Ausgaben über Zeit verteilen (Lastverschiebungsfunktion) , nach deutscher Finanzklassik: “Ein Staat ohne Staatsschuld tut entweder zu wenig für seine Zukunft oder er fordert zu viel von seiner Gegenwart”

• durch Entwicklung zu “Kultur- und Wohlfahrtsstaaten” und Ausdehnung der Staatsaufgaben dadurch zu einer differenzierten Betrachtung: Defizite gerechtfertigt, weil der Staat investive Maßnahmen vornehmen sollte

• populärste Rechtfertigung von höherer Verschuldung, vor allem in Zeiten nachlassenden wirtschaftlichen Wachstums, liefert Keynesianismus mit Theorie vom deficit spending

• positivste Sichtweise in Funktionalen Finanzpolitik von Lerners: Staatsverschuldung als reine Instrumentenvariable, lediglich mit Aufgabe, den privaten Konsumenten Kaufkraft zu entziehen und auf Regierung zu übertragen

-3 Modelle zur Erklärung der unterschiedlichen Staatsverschuldung zwischen Ländern:

• 1.Modelle, gemäß deren Regierungen ihre Staatsschuld strategisch einsetzen, um Handlungsspielraum zukünftiger Regierungen einzuschränken

• 2.Modelle, die distributive Konflikte zwischen Interessengruppen oder Koalitionspartnern als Ursache für Staatsverschuldung heranziehen

• 3.Modelle, die das Budget einer Regierung als Allmendegut aller am Budgetprozess Beteiligten betrachten

-Auslandsverschuldung:

• insbesondere für Entwicklungs- und Schwellenländer, als Krisenverstärker in Verschuldungskrisen, von Kapitalmarktakteuren genutzt worden, um gegen Länder zu spekulieren

• nicht per se negativ, da Ausland dem Inland Kapital zur Verschuldung stellt, wodurch inländischen Kapitalgeber weniger belastet werden

• problematisch aber dadurch anfallenden Zinszahlungen ans Ausland, die auf freien Vereinbarungen zwischen Kreditgeber und -nehmer beruhen

  —>politische Unsicherheit und Instabilität,Inflation sowie bestehender hoher Schuldenstand erhöhen Risikoprämie in Form höherer Nominalzinsen

  —> ausländischen Kapitalgebern sind Zinszahlzungen schlechter zu verweigern als inländischen Käufern von Staatsschuldtiteln, die oftmals per Verwaltungsakt die Kosten der Verhinderung des Staatsbankrottes zu tragen haben

  
  

  
  

  
  

-juristische Grenzen, die zum Beispiel in der Verfassung festgelegt werden

-wirtschaftspolitische und konjunkturelle Grenzen der Verschuldung, die dann wirken, wenn es zu crowding out durch verschuldungsfinanzierte Staatsausgaben kommt

-psychologische Verschuldungsgrenzen, die einerseits von Bereitschaft der Käufer von Staatsschuldtiteln abhängen und andererseits mit Vorstellung eines “guten Hausvaters” zusammenhängen, der zufolge Verschuldung “schlecht” ist

-ökonomische, “natürliche” Grenze:

• über schuldenarithmetische Zusammenhänge zu beweisen, über “Domar-Modell” ermöglicht, Einfluss verschiedener makroökonomischer Größen auf Schuldentand zu beurteilen

• Verschuldungsquote (D/Y) tendiert (für t gegen unendlich) in einem Modell mit Inflation gegen folgenden Grenzwert: Lim D/Y= a/w+p

  mit D= nominelle Staatsschulden, Y= nominelles Bruttosozialprodukt, a= Anteil der Kreditaufnahme am Volkseinkommen, p= Inflationsrate und w= Wirtschaftswachstum

• je größer Wirtschaftswachstum und Inflationsrate, desto geringer wird Verschuldungsquote, je höher die Kreditaufnahme, desto größer wird die Verschuldungsquote—> entscheidend vor allem Wirtschaftswachstum als verschuldungshemmende Determinante,da eine hohe Inflation gleichzeitig negative Auswirkungen auf Zinsquote besitzt

• —>als Ergebnis aus Gleichung ableitbar, dass permanentes Haushaltsdefizit keine Probleme verursacht solange ausreichendes Wirtschaftswachstum vorhanden ist

  (“einfache” Sichtweise,die Interdependenzen außer Acht lässt)

-unterschiedliche ideologische Färbungen der Regierungen bewirken unterschiedliche Politikergebnisse

—>Regierungen begünstigen ihre Wählerklientel, woraus sich eine unterschiedliche Präferenzordnung von bürgerlichen und sozialdemokratischen Regierungen ergibt, da sich die Wählerbasis dieser Parteienfamilien unterscheidet

-parteipolitische Steuerglättungshypothese:

• identifiziert Interessenlagen der jeweiligen Kernwählerschaft als treibende Kraft für Regierungshandeln, bürgerliche Regierungen verschulden sich demnach mehr als linke Regierungen, da linke Regierungen zwar mehr ausgeben aber auch höhere Steuern einnehmen und sich mehr um Haushaltskonsolidierung bemühen als bürgerliche Regierungen , die eher Steuerlast abbauen und nicht Haushaltsdefizit reduzieren

  —> empirisch gut abgesichert

• in Deutschland: sozialdemokratische Regierungen verschulden sich eher als bürgerliche Regierungen, liegt an mangelnden Steuerautonomie der Bundesländer, welche es unmöglich macht, Steuern adäquat dem gewünschten Ausgabenniveau anzupassen, auf Kommunalebene kein Parteieneffekt sondern Sachpolitik dominierend

-Theorie von Nordhaus (1975)

-im Sinne der Neuen Politischen Ökonomie (Annahme: Regierungen sind wie private Wirtschaftssubjekte nur an ihrem eigenen Nutzen orientiert

-Nordhaus geht im Modell von einer vergangenheitsbezogenen Erwartungsbildung der Wirtschaftssubjekte und nichtrationalem Verhalten und nichtrationalen Erwartungen der Bürger aus

-Ableitung des politischen Konjunturzyklus basiert bei Nordhaus auf drei Annahmen:

• Regierung orientiert sich nur an ihrer Wiederwahl, sie verhält sich als Stimmenmaximierer

• Regierung kann eine nichtsenkrechte Phillipskurve ausbeuten, kurzfristig kann Trade-Off zwischen Inflation und Arbeitslosigkeit ausgenutzt werden

• Wähler verhalten sich naiv und vergangenheitsorientiert d.h sie vergessen gute und schlechte Leistungen der Regierung umso mehr, je weiter diese zurückliegen

-Nordhaus unterstellt Zweiparteiensystem mit einer Partei an der Regierung und einer in der Opposition:

• Wähler orientieren sich bei ihrer Wahlentscheidung an Arbeitslosenquote und an Inflation, sowohl Arbeitslosenquote als auch Inflation werden von Bürgern negativ beurteilt

  —> je niedriger Inflation und Arbeitslosenquote desto höher wird Stimmenanteil der Regierung sein

  
  

-zur Analyse:

• Isostimmenkurven (Kurven gleichen Stimmenanteils d.h. jeder Punkt auf einer Isostimmenkurve, die durch unterschiedliche Kombinationen der Inflationsrate und Arbeitslosenquote bestimmt ist, entspricht für Regierung einen gleichen Prozentsatz der Stimmen,je höher Isostimmenkurve beim Ursprung liegt, desto höher Stimmenanteil der Regierung)

• Phillipskurven:

  langfristige Phillipskurve ist Senkrechte in Höhe der natürlichen Arbeitslosenquote, kurzfristige Phillipskurven reflektieren inversive Beziehung zwischen Inflation und Arbeitslosigkeit

-Konjunkturzyklus erst durch wahltaktisches Verhalten der Regierung ausgelöst:

• für Wahlerfolg der Regierung notwendig, einen bestimmten Stimmenanteil zu erreichen, der bei 50% der Stimmen liegen soll, bei Werten unter 50% Wiederwahl gescheitert

• bei einer vierjährigen Wahlperiode: Ausgangspunkt ist Wahljahr A, Regierung erhält Stimmenanteil von 50%, Punkt A repräsentiert bestimmte Höhe der Inflationsrate und Arbeitslosenquote, die unterhalb der natürlichen Arbeitslosenquote, ohne Eingriffe der Politik nähert sich Arbeitslosenquote natürlichen Rate an, Inflatinsrate steigt

  —> um Wiederwahlchancen zu erhöhen, muss Regierung Antiinflationspolitik durchführen, damit sie wieder auf niedrige Phillipskurve kommt, von der sie aus die optimale Kombination von Inflationsrate und Arbeitslosenquote wählen kann

  —> bedeutet dass Regierung bewusst höhere Arbeitslosenquote in Kauf nimmt (Punkt B), um so die Inflationserwartungen zu senken, im zweiten Jahr wird Inflation weiter sinken, wobei Arbeitslosenquote wieder etwas sinkt

• Optimum dort, wo kurzfristige Phillipskurve die 50 %-Isostimmenkurve tangiert, im Wahljahr hat Inflationsrate ihr höchstes und die Arbeitslosenquote ihr niedrigstes Niveau

• infolge eines solchen am Wahlterminkalender ausgerichteten Verhaltens ergibt sich eine tendenziell steigende Staatsverschuldung, weil einerseits expansive Politik vor Wahlen Geld kostet und andererseits durch dieses stop and go Friktionen und Transaktionskosten entstehen, die Wirtschaftswachstum geringer werden lassen, auch dieses treibt Verschuldung voran

• bei Inflationsbekämpfung werden Zinsen erhöht, was direkt Zinslasten und damit Refinanzierung des Staates beeinträchtigt

—> empirisch nicht bestätigt als Ursache für Staatsverschuldung

-Anthony Downs sieht Hauptziel von Regierungen in eigenen Wiederwahl —> Regierung wird Staatsausgaben ud Staatseinnahmen so wählen, dass ihre Wiederwahlwahrscheinlichkeit maximiert wird

-Wähler verhalten sich rational, indem sie für Partei stimmen, die ihnen den größten Nutzen bringt

-Downs unterscheidet ob Staatshaushalt korrekt (d.h. genau richtig) oder unkorrekt (d.h. entweder zu groß oder zu klein) ist

—> diese Situationen hängen im Wesentlichen vom Zustand der Information auf Seiten der Wähler ab

-zu unterscheiden drei spezifische Situationen politischer Unwissenheit:

• Null-Unwissenheit: herrscht vollkommene Information auf Seiten der Bürger, alle kennen Haushaltsvorschläge der Parteien sowie jegliche Kosten und Nutzen der einzelnen Haushaltsvorschläge —> führt zu korrektem Haushalt

• Partielle Unwissenheit: Bürger kennen alle Haushaltsvorschläge der Parteien, können Nutzen und Kosten jedoch nicht zuordnen —> führt zu kleinem Haushalt aus zwei Gründen: 1. Nutzen aus Regierungstätigkeit nicht ersichtlich, 2. diese Entferntheit gepaart mit Unsicherheit führt zur Tendenz, Staatstätigkeit als überflüssig zu erachten

• Überwiegende Unwissenheit: Bürger kennen weder Haushaltsvorschläge noch Kosten und Nutzen —> überhöhtes Budget, tendenziell höhere Verschuldung

-Befund, dass in Demokratie das Budget tendenziell zu klein ist, lässt sich angesichts von Staatsquoten von bis zu 60 % keine besondere empirische Erklärungskraft beimessen

-Modell von Alesina/Tabellini: postuliert dass öffentliche Verschuldung als ihr eigentliches Optimum

—>beruht auf der Annahme, dass im Amt befindliche Regierung den Handlungsspielraum der neuen Regierung so weit wie möglich einengen möchte, damit diese keine stimmenwirksamen Programme durchführen kann

-den Parteien werden werden verschiedene Ausgabenpräferenzen unterstellt, wesehalb Regierung durch überdurchschnittliche Verschuldung ihr unliebsame Projekte verhindern möchte

-nach Alesina/Tabellini wird Staatsvrschuldung umso größer:

• je größer Grad der Polarisierung zwischen alternierenden Regierungen bzw. konkurrierenden Parteien ist

• je höher Wahrscheinlichkeit ist, dass Regierung nicht wiedergewählt wird

• je starrer nach unten Staatsausgaben sind

-Staatsverschuldung als strategisches Instrument der Regierung, um Handlungsspielraum ihrer Nachfolger einzuengen

-Beispiel: Regierung A hat als Ideologieziel niedrige Staatsquote, kommende Regierung B hat hohe Staatsquote als Ziel —> um Politik weiterhin zu beeiflussen bleibt Regierung A Instrument der Staatsverschuldung: senkt dafür Steuern und lässt Defizite hervorrufen

-Nachteil: Regierung verliert Glaubwürdigkeit wenn sie sich nicht an Ideologieziel und Ankündigungen hält

-fällt durch empirische Überprüfung durch

-institutionenökonomischer Ansatz zur Erklärung der Staatsschuldung, von Roubini/Sachs

-Kernaussage: je größer und schwächer eine Regierung, desto größer wird Verschuldung sein

-Schwache Regierungen: haben hohe Zahl von Koalitionspartnern und Minderheitssituationen im Parlament, bergen Tendenz zu höherer Verschuldung

-Stabile Einparteienregierungen haben Verschuldungsbias nicht, da sie nicht gezwungen sind, in Koalitionsverhandlungen die Haushaltswünsche vieler Klientel zu befriedigen

-Mehrparteienregierungen neigen zu höherer Verschuldung wegen unterschiedlichen Interessenlagen der Koalitionspartner —> dadurch geht Handlungsfähigkeit der Regierung zurück, da Entscheidungswege länger sind und Konsens schwieriger zu erzielen ist, Koalitionsregierungen haben auch kürzere Lebensdauer als Alleinregierungen

-je stärker Fragmentierung und Polarisierung desto schwieriger lassen sich Kompromisse und Einigungen in Haushaltspolitik finden, Zersplitterung eines Parteiensystems geht mit höheren Polarisierung einher, auch von anderen Faktoren wie Zahl der Konfliktlinien, Wahlsystem und Sperrklauseln abhängig

-Hypothese: Verhältniswahl bringt höhere Verschuldung mit sich, durch die Aufsplitterung des Parteiensystems konkurrieren Parteien stärker um öffentliche Güter zum Nutzen ihrer jeweiligen Anhängerschaft

—> logrolling: verschiedene Akteure schnüren Verhandlungspakete, wobei jeweils Interessen der eigenen Klientel berücksichtigt werden

-empirisch nicht belegt —>Starke Regierungen nach empirischer Überprüfung kein Einfluss auf Haushaltsdefizite und Staatsschulden

-nach Cukierman und Meltzer Theorie der Verschuldung für demokratische Systeme

-entscheidend Vererbungsmotiv und Zeithorizont der Individuen

-je geringer Neigung zur Vererbung, desto größer wird Verschuldung sein

-Ziel vieler Individuen: über Lebenszeit hinweg Konsum zu maximieren, dementsprechend wünschen sie sich weitestgehende Versorgung mit öffentlichen Gütern, deren Kosten spätere Generationen zu tragen haben

-berücksichtigt Wirtschaftssubjekt die Kosten der expansiven Fiskalpolitik in späteren Generationen und vererbt es seinen Nachkommen ein Vermögen, das ausreicht, diese Kosten zu decken, dann wird Defizit geringer sein

-Bedingungen, unter denen Verschuldung und Defizite ansteigen:

• je höher das erwartete Wirtschaftswachstum ist

• je mehr Personen unterhalb eines bestimmten Einkommens- und Wohlstandsniveaus leben

• je geringer Anteil derjenigen ist, deren Haupterwerbsquelle Arbeitseinkommen ist

• je stärker Einkommens- und Vermögensverteilung zwischen Individuen differeriert d.h. je größer ökonomische Ungleichheit ist

• je höher Lebenserwartung ist, je länger man sich in Rente befindet

• je höher das Ausgangsniveau der Verschuldung ist

• je höher gewünschte Verschuldung des Medianwählers ist

-nach Shugart/Tollison: je höher Lebenserwartung und je länger der Zeithorizont des Wahlbürgers und Steuerzahlers ist, desto eher wird er deshalb für Ausweitung der Verschuldung plädieren

—> im internationalen Querschnittsvergleich Ergebnisse nicht haltbar, für unabhängige Variable “mittlere fernere Lebenserwartung bei Geburt” kein Einfluss, aber Altersstruktur hat durchaus wichtigen Einfluss

-empirisch noch nicht bestätigt

-politische Stabilität (nach Alesina/Perotti):

je geringer politische Stabilität , desto höher wird tendenziell Verschuldung sein, da:

• 1.politische Instabilität geht in Regel mit schlechten ökonomischen Erfolgsbilanz einher

• 2. geringe politische Stabilität erhöht Gefahr eines Regimewechsels —> dagegen versuchen Regierungen Popularität zu erhöhen durch aktive Fiskalpolitik, die höhere Defizite nach sich zieht

• 3. mit zunehmender politischer Instabilität steigen politischen Transaktionskosten eines Staates an, umgekehrt bei stabilen Verhältnissen und Akzeptanz der sozialen Ordnung geringere Transaktionskosten

-institutionelle Budgetregeln:

Verfassungsbarrieren bei Staatsverschuldung und Einnahmen- und Ausgabenseite, zu unterscheiden zwischen quantitativen und prozeduralen Hürden

-Verbände und Verteilungskoalitionen (nach Olson):

• Verteilungskoalitionen und Sonderinteressengruppen behindern das Wachstum der Volkswirtschaften, offene Märkte und Gesellschaften dagegen förderlich für Wachstum der Volkswirtschaften

• umso mehr Verteilungskoalitionen, je länger ein Land demokratisch regiert wurde, Verteilungskoalitionen machen sich im Laufe der Zeit den Staat teilweise zur Beute, indem sie Umverteilungspolitik zu ihren Gunsten betreiben

• im Endeffekt resultieren aus dem Verhalten höhere Defizite und Verschuldung

-Budgetinstitutionen:

wie z.B. Zentralisierung des Haushaltsprozesses (Alesina/Perotti) und Handlungsradius des Finanzministers: zentralisierte Haushaltspolitik schneidet besser ab als dezentrale, auf staatliche Subebenen verteilte Haushaltspolitik

Sozioökonomische Faktoren:

-starkes Wirtschaftswachstum:

starkes Wirtschaftswachstum bremst über verschiedene Einflusskanäle (z.B. mehr Steuereinnahmen, weniger Arbeitslosigkeit) Anstieg der Verschuldung

- geringe Arbeitslosigkeit: einer der wichtigsten Verschuldungsursachen, bedeutet hohe steigende Sozialausgaben für aktive und passive Arbeitsmarktpolitik, höhere Beschäftigungsquote geht mit geringeren Staatsverschuldung und niedrigeren Haushaltsdefiziten einher

-Inflation: moderater Einfluss, kann als Inflationssteuer Last der Verschuldung vermindern (mit “Domar-Modell” zu erklären), doch in statistischer Analyse nur mittelstarken Einfluss

-positive Handelsbilanz: (Überschuss der Exporte über Importe) verschuldungsbegrenzend, da über Arithmetik der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung ein negativer staatlicher Finanzierungssaldo (=Defizit) durch Importüberschuss (=negativer Außenbeitrag) gedeckt werden muss

Politisch-institutionelle Faktoren:

-hohe politische Stabilität und geringes gesellschaftliches Konfliktpotenzial (niedrige Streikaktivität sowie hoher Korporatismus- und Konsensgrad)

-direktdemokratische Elemente

• Stimmbürger können Möglichkeit besitzen, über Höhe des Budgetdefizits in Volkabstimmungen (Referenden) mitzubestimmen

• Interessegruppen müssen zur Durchsetzung ihrer Vorstellungen nicht nur Mehrheit des Kabinetts oder der Abgeordneten im Parlament, sondern auch Mehrheit der Stimmbürger hinter sich bringen

• Referenden dienen selektiven Kontrolle von Gesetzesvorlagen, die durch Regierung oder Parlament initiiert wurden, mit Initiativen neue, vom politischen Establishment vernachlässigte politische Fragestellungen aufgreifen und eine von Stimmbürgern formulierte Gesetzesvorlage zur Abstimmung bringen

• Referenden und Initiativen tragen dazu bei, Prinzipal-Agenten-Probleme, die durch Wahl von Repräsentanten in Parlamente und Regierungen zwangsläufig auftreten, abzuschwächen

• Institutionen der direkten Demokratie können auch strategischen Gebrauch der Staatsschuld reduzieren, da Parteien und Politiker geringere Möglichkeiten haben, ihre privaten Ziele oder Partikularinteressen zu verfolgen

-Föderalismus: nur mäßige verschuldungsbegrenzende Barriere, denn es gibt auch hoch verschuldete föderale Staaten (durch Verteilungskampf zwischen Gliedstaaten Kompensation seitens des Zentralstaates, starke zentrifugale Kräfte treiben Verschuldung nach oben, weil austrittswillige Gliedstaaten finanziell eher gefördert werden

-Budgetprozesse, folgende Merkmale führen zu einer Reduzierung der Budgetdefizite:

• starke Position des Premier-oder Finanzministers gegenüber Ressortministern in Budgetverhandlungen, bevor Budgetgesetz verabschiedet wird oder Regierungsverhandlungen, die bereits auf früheren Prozessstufen bindende Budgetziele hervorbringen

• enge Begrenzungen für Veränderungen des Budgets im parlamentarischen Prozess,etwa eine “Alles-oder-nichts”-Abstimmung über Größe des Budgets, die parlamentarischen Lesungen vorausgeht

• hoher Grad der Budgettransparenz

• begrenzte Flexibilität der Ressortminister und starke Position desFinanzministers im Budgetvollzug

• —> zentralistische institutionelle Lösungsansätze

-Verfassungs- und Gesetzeshürden

-Interessengruppen: insbesondere Handelsorganisationen und öffentliche Beschäftigte üben starken positiven Einfluss auf Verschuldung aus, während starke Gewerkschaften das Wachstum der Staatsaufgaben beschleunigen

-Globalisierung: kaum signnifikante und bedeutende Effekte auf Verschuldung,Verschuldung durch Druck der internationalen Finanzmärkte müsste sinken, da hohe Staatsschuld gleichzeitig eine größere Risikoprämie erfordert, aber noch Fähigkeit der westlichen Industriestaaten gegeben , sich selbst bei hoher Verschuldung zu relativ günstigen Konditionen am Kapitalmarkt zu verschulden

-Vetospieler nicht unabhängig von parteipolitischen Färbung der amtierenden Regierung

-Vetopunkte wirken nicht unabhängig, weil solche Reformblockaden strukturell selektiv sind

—> Entscheidungsträger in solchen Institutionen (z.B. die zweiten Kämmern, Verfassungsgerichte, Notenbanken) oftmals “konservativer”, was tendenziell bürgerliche Parteien begünstigt

-solche Zusammenhänge durch Interaktionseffekte (Moderatoreffekte) erfasst:

• Interaktionseffekt zwischen Stärke der bürgerlichen Parteien und Vetopunkten bzw. zwischen Stärke der Linksparteien an Regierung und Zahl der Vetospieler geschätzt

• je mehr Vetopunkte existieren, desto unwahrscheinlicher wird Politikänderung d.h. Policy-Stabilität ist hoch

• für bürgerliche Regierungen stellt dies gleichzeitig eine Art Versicherung gegen zunehmende Steuerlast bei Machtwechsel nach links dar

• in dieser Situation wird Anreiz geringer, hohe Defizite im Austausch für niedrige Steuern zu produzieren

—> empirisch zu bestätigen

-Voraussetzung zur Beurteilung der Konsolidierungsanstrengungen ist Operationalisierung und Definition von Konsolidierungsperioden

-dazu Indikatorenwahl zur Messung von Haushaltspolitik und Konsolidierungsanstrengungen

-um tatsächliche diskretionäre Konsolidierungspolitik zu erfassen, sollte Finanzierungssaldo (bzw. Nettokreditaufnahme) um jene Größen bereinigt werden, welche eine Landesregierung nicht beeinflussen kann, dies sind:

• einerseits konjunkturelle Entwicklung

• andererseits Zinszahlungen auf Staatsschuld, für die eine Zahlungsverpflichtung besteht

-drei unterschiedliche Messkonzepte bzw. Ansätze zur Auswahl, die jährlichen nominalen Budgetsaldo “bereinigen”:

• konjunkturell bzw. zyklisch angepasster Budgetsaldo (Synonym: das strukturelle Defizit bzw. cyclically adjusted balance CAB)

• Primärsaldo (Budgetsaldo abzüglich Zinszahlungen auf Staatsschuld), zuverlässigster Budgetindikator, beste Datenverfügbarkeit

• konjunkturell bzw. zyklisch angepasster Primärsaldo (cyclically adjusted primary balance CAPB)

  —> diese Indikatoren werden in Prozent des BIP ausgewiesen, im Bundesländervergleich auch Pro-Kopf-Vergleich )

-konjunkturelle Bereinigungsmethoden unterschiedlich, keine Einigkeit, keine konjunkturbereinigten Daten verfügbar

-bei Operationalisierung eines Konsolidierungsindikators wichtig, welche Kriterien erfüllt werden müssen, damit von einer Konsolidierungsphase gesprochen werden kann:

auch Konsolidierungszeitraum und Schwellenwerte festzulegen, als Ansätze dazu:

• entweder einjährige Konsolidierungsperioden mit höheren Schwellenwerten

• oder zwei- bzw. mehrjährige Perioden mit etwas niedrigeren Schwellenwerten

-Konsolidierung muss laut Autor mindestens 2 Jahre andauern, um als solche erfasst zu werden, daeinjährige Konsolidierung zu viele Einflussmöglichkeiten für kurzfristige Effekte bzw. für Budgetoperationen bietet

-zur zweijährigen Untersuchungsperiode zusätzlich Entwicklung der Staatsverschuldung (in Prozent des BiP= Staatsschuldenquote) betrachtet

-politische Institutionen als Ursache der Entstehung von Budgetdefiziten und von Entwicklung Fiskalpolitik

-zentrale Hypothese zur Wirkungsrichtung von Institutionen ist postulierter Zusammenhang zwischen Fragmentierung dieser Institutionen und der von ihnen betriebenen Fiskalpolitik

—> hohe Fragmentierung geht mit schlechten fiskalischen Performanz, also Konsolidierung, einher

-mehrere Konzepte der Fragmentierung:

-Size fragmentation (anteilsmäßige Zersplitterung):

• negativer Einfluss sehr großer Regierungen auf Fiskalpolitik, Beteiligung von vielen Ministern führt zu tendenziell höheren Ausgaben, da diese zwar direkt von höheren Aufwendungen in ihrem Ressort profitieren, die damit entstehenden Kosten aber nicht von ihnen alleine getragen werden sondern auf gesamte Regierung verteilt werden—> “Common-Pool-Problem”

• umso höhere Defizite je größer Kabinette sind, auch für Koalitions- und Minderheitsregierungen

-Over-time fragmentation (Zersplitterung über Zeit):

• Häufigkeit von Regierungswechseln, führen zu höheren Defiziten, da Wähler einer “Fiskalillusion” erliegen und übersehen könnten, dass Budgetgrenzen von Regierungen auch für Zukunft gelten: Mehrausgaben immer mit größeren zukünftigen Steuerlast verbunden und Wähler unterschätzen morgigen “Steuerpreis” für gegenwärtige Bereitstellung von mehr öffentlichen Gütern —> Opportunistische Politiker nutzen dies aus und und versuchen Wähler durch ausgabenwirksame Geschenke für sich zu gewinnen

• unter sonst gleichen Umständen, heißt dies bei fehlender Finanzierung steigende Defizite und Schulden , bei kürzeren Legislaturperioden und häufigen Regierungswechseln steigen Defizite,

• häufige Regierungswechsel über längeren Zeitraum Zeichen von politischer Instabilität

-Ideological fragmentation (ideologische Zersplitterung der Regierung):

• wenn Parteien in Regierungskoalitionen ideologisch weit voneinander entfernt sind, wird eine schlechtere fiskalpolitische Performanz erwartet

• Grund dafür erhöhte Uneinigkeit zwischen Koalitionspartnern , die jeweils unterschiedlibesseche Klientel bedienen und über Ausgleichszahlungen zu Kompromissen kommen, was eine Konsolidierung erschwert

• demnach konsolidieren Alleinregierungen besser als Koalitionsregierungen, große Koalitionen schneiden am schlechtesten ab, weil ideologische Distanz hier am größten ist

-Institutional fragmentation (institutionelle Zersplitterung):

• Ursache für unterschiedliches fiskalpolitisches Abschneiden in Gestaltung des Budgetprozesses

• wenn Budgetprozess Anreize bietet, Ausgaben zu erhöhen, ohne die damit verbundenen Kosten zu beachten, wirkt er negativ auf fiskalpolitische Performanz

• zwei Thesen (Jürgen von Hagen):

  umso besseres finanzpolitisches Abschneiden je stärker Entscheidungen über Budget an mittelfristige Finanzpläne gebunden sind

  oder höhere Budgetdisziplin wenn 1. Position des Finanzministers stark ist, 2. Universalismus und Reziprozität reduziert wird, 3. parlamentarischer Einfluss begrenzt wird, 4. straffe Umsetzung des Haushaltsgesetzes erleichtert wird

• nach Hallerberg zwei unterschiedliche Typen von Budgetprozessen ,die abhängig von Wahl- und Parteiensystemen fiskalpolitische Nachhaltigkeit und Kontrolle der Ausgaben versprechen :

• Delegation-Ansatz: in Mehrheitswahlsystemen (die eher Einparteienregierungen hervorbringen) verbessert ein stark zentralisierter Budgetprozess die Kontrolle des Finanzministers und schwächt damit strukturelle Probleme im Budgetprozess ab

  —> Finanzminister soll in solchen Systemen qua Amt der zentrale Akteur im Budgetprozess sein und bilateral aus starken Stellung heraus mit einzelnen Fachministerien verhandeln, dabei kontrolliert er das Budget der Fachministerien in Phase des Budgetvollzugs stark und hat weitgehendenVeto-Rechte

• Commitment-Ansatz: in Verhältniswahlsystemen, in denen in der REgel Koalitionsregierungen amtieren, Finanzminister nicht aus sich selbst heraus ein zentraler Akteur,sondern wird erst durch Bekenntnis aller Beteiligten mit seinen Kompetenzen ausgestattet, er führt ein gemeinsam beschlossenes Projekt aus, auf das sich die Koalitionsparteien mittels eines detaillierten Vertrags geeinigt haben, solche Festlegung findet in Regel vor Beginn einer Legislaturperiode statt —>mittelfristige Finanzplanung spielt wegen der stärkeren Festlegung im Vorfeld zentrale Rolle

• je näher der Budgetprozess eines Landes einem der beiden Typen kommt, umso besser gelingt es ihm, Strukturen und Anreize auszuschalten, die zu einer Steigerung der Defizite führen könnten —> Reform des Budgetprozesses wichtiges Element der Budgetkonsolidierung

• auf Länderebene institutionelle Ausgestaltung des Budgetprozesses bisher nicht systematisch erfasst, aber deutsche Bundesländer scheinen eher Mischtypen zwischen beiden Budgetkonzepten zu sein

-Doppelhaushalte: getrennt nach Jahren, wie Einzelhaushalte im Landtag beraten, dann aber gemeinsam in einem einzigen Haushaltsgesetz beschlossen

-Festlegung des Haushaltes auf 2 Jahre macht Haushalt weniger anfällig für politische Pressionen und senkt Auffälligkeit für Wahlzyklus, d.h. für höheres Ausgabenniveau vor Wahlen

-durch Zusammenlegung von 2 Haushalten kann es jedoch dazu kommen,dass einige Ansätze im Rahmen von Nachtragshaushalten korrigiert werden müssen, Nachtragshaushalte stellen somit Flexibisierungselement dar

-empirisch überprüft als effektives Instrument der Konsolidierung

-nach Studie von Uwe Wagschal

institutionelle Faktoren:

-Doppelhaushalte als erfolgsversprechende Strategie zur Erhöhung der Konsolidierungswahrscheinlichkeit

-Koalitionsregierungen erschweren Konsolidierung der Länderhaushalte

-Parteiendifferenz wenig Einfluss, aber Interaktionseffekte zwischen Stärke der Regierung und Parteienfärbung erklärungskräftiger: Alleinregierungen schneiden besser ab als Koalitionsregierungen

-Budgetindizes wenig erklärungskräftig, Delegtionsindex mittelstarke Korrelation mit Veränderung der Pro-Kopf-Verschuldung

-Wahlzeitpunkt ohne Signifikanz

-signifikanter Einfluss des Commitment-Ankündigungsindex (ordinaler Index, der auf Auswertung von Regierungserklärungen der Ministerpräsidenten der Länder beruht), konzeptionelle Idee: je stärker sich ein Ministerpräsident öffentlich und politisch zur Haushaltskonsolidierung bekennt, umso eher wird er diesen Kurs auch einhalten, diese Argumentation kann an Commitment-Ansatz aus Untersuchung des Budgetprozesses angekoppelt werden, der auch Wichtigkeit des Bekenntnisses einer Regierung zu einem Konsolidierungskurs betont

—>starkes öffentliches Bekenntnis eines Regierungschefs zur Haushaltskonsolidierung erhöht Chance einer Konsolidierung

-sozioökonomische Faktoren als wichtigste Einflussvariablen: so sinkt bei hoher Nettokreditaufnahme die Konsolidierungswahrscheinlichkeit signifikant, Zahl der Beschäftigten auch signifikant positiven Einfluss, Niveau des Schuldenstandes: Länder mit hoher Verschuldung konsolidieren eher ihre Haushalte (Problemdruck-These) lässt sich für Bundesländer nicht nachweisen (aber international) —> Gründe dafür Anreizeffekte für einen Bail-out und Fly-Paper-Effekt (Transferzahlungen führen zu einem Gewöhnungseffekt, langfristig führen Gewöhnungseffekte zur Verschuldung)

-

-Allmende- bzw. Kollektivgutproblematik ist Grundproblem des modernen öffentlichen Haushalts

-Nutzen aus öffentlichen Leistungen fällt konzentriert an ,während Kosten auf Gesamtheit der Steuerzahler verteilt werden

—>beim Nutzer anfallenden Kosten sind geringer als tatsächlichen Kosten der öffentlichen Leistung, daher wird diese mehr nachgefragt, als wenn tatsächlicher Preis zu entrichten wäre

-bestehen keine Institutionen, die Zugriff auf das Budget beschränken, dann setzt sich Haushalt bald aus Summe der einzelnen Forderungen zusammen

—> im Haushaltsprozess müssen haushaltspolitische Akteure entscheiden, wie hoch Staatsanteil am Wirtschaftsprodukt sein soll und wie dieser verteilt wird

-Ziel eines jeden haushaltspolitischen Akteurs besteht darin, für sich oder seine Klientel einen möglichst großen Anteil der vorhandenen Mittel zu sichern

-Tragedy of the Commons/ Common -Pool Resource-Problem: in der Sozialwissenschaft Akteurkonstellation, entsteht durch Nebeneinander von egoistischen Interessen und Gemeinwohlorientierung, gekennzeichnet dadurch dass Gewinn aus Nutzung der Ressource privatisiert werden kann, während Kosten breit gestreut werden

—> mit Bezug auf Staatshaushalt: die privat zu tragenden Kosten, welche wirklich bei den Nutzern anfallen, von den tatsächlichen Kosten der öffentlichen Leistung und dem Anteil, den die Nutzer zu den Einnahmen des Staatshaushaltes beitragen, abhängen

-Nachfrage nach öffentlich finanzierten Gütern wird sich nach vergleichsweise niedrigen privaten Kosten und nicht nach tatsächlichen Kosten richten

—> da jeder haushaltspolitisch relevante Akteur auf diese Weise handeln wird, setzt sich Haushalt schließlich aus Summe der überhöhten Anforderungen zusammen

—> entscheidender Punkt darin dass Konflikt in Verteilungsfrage dahin wirkt, dass gemeinschaftliches Ziel bezüglich der Höhe der Staatsausgaben auch dann nicht erreicht wird, wenn sich alle Beteiligten einen großen Nutzen davon versprechen , da Kosten in Form des dafür notwendigen Verzichts auf preisgünstige öffentliche Leistungen privat anfallen, während Nutzen aus niedrigeren Gesamtausgaben allen Beteiligten zugute kommt

—> Staatsausgaben, damit auch Steuern und Defizit, werden damit immer höher sein als kollektiv erwünscht

-—> rationale haushaltspolitische Akteure wollen durch unilaterale Strategien ihren eigenen Nutzen maximieren und produzieren somit ein unerwünschtes Ergebnis

-Ausmaß des Allmendeproblems umso größer je mehr Akteure am Haushaltsprozess beteiligt sind —> je mehr Ministerien und Regierungsparteien

-klassische Lösung: Hierarchie

-Institutionen wirken indirekt über Handlungsorientierungen und Fähigkeiten der Akteure auf Politikergebnisse ein

—> durch das institutionelle Regelwerk werden Rollen im Entscheidungsprozess geschaffen, an die andere normative Erwartungen stellen

—> Inhaber einer solchen Rolle maximiert seine soziale Anerkennung, Karrierechancen, kurzum Eigeninteresse dadurch, dass er diesen Erwartungen gerecht wird, Fähigkeit eines politischen Akteurs, Einfluss zu nehmen, hängt ferner in hohem Maß von seinen institutionell abgesteckten Kompetenzen ab

-Hierarchie stellt immer dann eine Lösung für das Allmendeproblem dar,wenn durch sie eine Rolle im Haushaltsprozess geschaffen wird, die mit der Wahrung des kollektiven Gutes beauftragt und mit entsprechenden Kompetenzen zur Durchsetzung ausgestattet ist

-je höher die Zahl der Minister in einer Regierung, desto eher wird das Allmendeproblem auftauchen, da Interesse in erster Linie einer hinreichenden Finanzausstattung ihres Ressorts gilt

—> hierarchische Organisation der Haushaltsvorbereitung dadurch ausgezeichnet,dass sie die Verantwortung für das kollektive Gut an einzelne Minister delegiert, geschieht dadurch dass Ministerpräsidenten und Finanzminister gegenüber Fachministern herausgehobene Stellung verliehen wird

-Rolle des Ministerpräsidenten: Aufgabe, Regierungspolitik als Ganzes zu leisten, muss Ressortegoismen in Schranken weisen, Aufgabe wird erleichtert wenn er über eine gesetzlich oder verfassungsrechtlich begründete Weisungsbefugnis gegenüber Ministerien verfügt bzw. wenn er sie ernnennen und entlassen kann

-Rolle des Finanzministers: in Öffentlichkeit daran gemessen, inwiefern es ihm gelingt, ein unerwünschtes Wachstum der Staatsausgaben, der Steuerbelastung und Defizite zu verhindern , Ansehen steigt wenn Ausgaben sinken, Fähigkeit Ziele durchzusetzen kann von institutionellen Arrangements erhöht werden:

• Position des Finanzministers gestärkt dadurch, dass Verhandlungen über Haushaltsentwurf zunächst bilateral geführt werden,strittige Fragen dann in einem Kernkabinett vorgelegt wo Ministerpräsident und Finanzminister gewichtige Stimme haben

• Entscheidungsregel im Kabinett bedeutend: bei Einstimmigkeit Fachministerien im Vorteil, für Finanzminister Vetorecht notwendig für hierarchische Organisation

-im Parlament Ausmaß der Kollektivgutproblematik von Zahl der Regierungsparteien abhängig: ,

• hierarchische Organisation durch starke Rolle der Regierung gegenüber Parlament, das ist der Fall wenn nur ein Haus des Parlaments mitentscheiden kann , aus dem Parlament heraus keine eigenen Haushaltsentwürfe eingebracht werden können und Veränderungsmöglichkeiten am Entwurf der Regierung beschränkt sind

• z.B. erreicht dadurch dass Parlament nur Ausgabenerhöhungen oder Abgabensenkungen beschließen darf, wenn diese durch Abgabenerhöhungen oder Ausgabensenkungen kompensiert werden,

• oder Veränderungen von Zustimmung der Regierung abhängig oder wenn Parlament Vorschlag nur annehmen oder ablehnen kann

• wenn Parlament Recht auf eigenen Haushaltsentwurf hat oder den der Regierung ohne Beschränkungen verändern kann, wird Allmendeproblem größer

-in Deutschland:

• Finanzminister starke Stellung: Verhandlungen über Budget werden bilateral geführt zwischen Fachministerien und Finanzressort, offene Fragen werden im Gespräch mit Kanzler geklärt, Fachministerien haben aber Recht , Anliegen vor Kabinett zu bringen: bei Abstimmung kann Finanzminister nur durch Mehrheit unter Einschluss des Kanzlers überstimmt werden