Handlungsformen der Verwaltung

Neben dem Umstand, dass der VA das klassische Handlungsinstrument des deutschen Verwaltungsrechts ist, der VA ein Schlüsselbegriff des gerichtlichen Rechtsschutzes.

• Anfechtungs-, Verpflichtungs-, Fortsetzungsfeststellungsklage und vorläufiger Rechtsschutz setzen einen (noch nicht bestandskräftigen bzw. erledigten) Verwaltungsakt voraus.

• Vorferfahren iSd §§ 68 ff. VwGO setzt VA voraus.

• Keine Aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs (§§ 80 f. VwGO) ohne VA.

Der Verwaltungsakt ist das wesentliche Handlungsinstrument der Verwaltung, durch das sie die Rechtsbeziehungen zu den Bürgern einseitig autoriativ und verbindlich im Einzelfall konkret regelt.

Der VA findet seine Legaldefinition in § 35 S. 1 VwVfG.

Ist ein rechtswidriger VA bestandskräftig geworden, muss dieser vom Bürger befolgt werden, wenn er ihn nicht innerhalb der Rechtsbehelfsfrist angreift.

Eine (seltene) Ausnahme hiervon stellt § 44 VwVfG dar.

Nein -> VA sind für Behörden vollstreckbar, wenn die Vollstreckungsvoraussetzungen vorliegen.

Ja -> VA sind auch im Verhältnis zwischen zwei Verwaltungsträgern möglich.

Wichtig: in diesen Fällen ist ein besonderes Augenmark auf die erforderliche Außenwirkung zu legen.

A. Aussicht auf Erfolg der Klage

I. Zulässigkeit

1. Rechtsweg zum VG, § 40 I 1 VwGO

2. Klageart

   Die statthafte Klageart richtet sich nach dem klägerischen Begehren, wie es sich bei verständiger Würdigung der Sach- und Rechtslage darstellt (§ 88 VwGO). K begehrt die Aufhebung seines Prüfungszeugnisses. Gegenstand der Anfechtungsklage aus § 42 I Alt. 1 VwGO ist die Aufhebung eines VA. Damit kommt sie in betracht. Zu prüfen ist, ob das Zeugnis die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 35 S. 1 VwVfG erfüllt.

   -> § 35 S. 1 VwVfG abschreiben: Danach ist ein Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme (b), die eine Behörde (a) zur Regelung (d) eines Einzelfalls (e) auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts (c) trifft und die auf unmittelbare Außenwirkung (f) gerichtet ist.

   Zwei dieser Merkmale sind hier fraglich. (Die Pürfung immer nur auf die fraglichen Merkmale beziehen und das auch in dieser Form darstellen).

   a) Behörde

   b) Hoheitliche Maßnahme

   c) Auf dem Gebiet des ö-R

   d) Regelung

   e) Einzelfall

   f) Außenwirkung

Wichitg: In der Klausur sind niemals sämtliche Tatbestandsmerkmale zu prüfen. Vielmehr ist beim offensichtlichen Vorliegen eines VA, dieses nur kurz festzustellen bzw. nur die problematischen Merkmale zu prüfen.

Bsp.:

a) Die Entscheidung müsste von einer Behörde i.S.d. § 35 VwVfG getroffen worden sein.

Der Bescheid des Schornsteinfegers müsste die Tatbestandsvoraussetzungen des § 35 VwVfG erfüllen.

Danach ist ein Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme (b), die eine Behörde (a) zur Regelung (d) eines Einzelfalls (e) auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts (c) trifft und die auf unmittelbare Außenwirkung (f) gerichtet ist.

a) Behörde

Anküpfend an § 1 IV VwVfG ist Behörde jede Stelle, die aufgrund ö-r Vorschriften dazu befugt ist, im eigenen Namen nach außen rechtsverbindlich zu handeln.

P: Beliehene = Behörde?

Auch Beliehenen kommt Behördeneigenschaft zu.

Fraglich ist, ob der Schornsteinfeger ein Beliehener ist.

-> bevollmächtigter Bezirksschornsteinfeger iSd § 8 Schornsteinfeger-Handwerksgesetz (+)

• weitere Bsp.:

  • Sachverständige des TÜV - nicht der TÜV selbst - bei Prüfung von Kfz, §§ 19, 21 f., 29 StVZO

  • DEKRA Sachverständige

  • Notare gem. § 1 BNotO

  • Luftfahrzeugführer gem. 12 I LuftSiG

b) - f) (+)

=> VA (+)

Gesetzgebungs-, Regierungs- und Rechtsprechungsorgane handeln nur dann als Behörde iSd § 35 VwVfG, wenn sie Verwaltungsaufgaben erfüllen, nicht aber, wenn sie in ihrer spezifischen Funktion tätig werden (politische Entscheidung treffen, Gesetzgebungsverfahren, Urteil treffen).

Nach § 35a VwVfG können VA auch vollständig automatisiert erlassen werden, dh durch einen Behörden-Computer und ohne unmittelbaren menschlichen Einsat.

Aus Gründen der jur. Tradition werden die beiden Merkmale “hoheitlich” und “Maßnahme” zu einem VA-Merkmal zusammengefasst. Tatsächlich handelt es sich um zwei Tatbestandsmerkmale.

1. Maßnahme

   Maßnahme ist ein Handeln (ein Tun) der Behörde.

   • Bloßes Unterlassen ist keine Maßnahme und damit auch kein VA

   • Verfügung und Entscheidung sind nur Unterformen der Maßnahme

2. Hoheitlich

   Hoheitliches Handeln verlangt ein ö-r Handeln der Behörde, dh ein einseitiges behördliches Handeln im Über-Unterordnungsverhältnis.

   -> Zur Abgrenzung zwischen ö-r und privatrechtlichen Handeln sollen die bereits bekannten Abgrenzungstheorien herangezogen werden. Regelmäßig genügt aber die Anwedung einer passenden Theorie; so wie Detterbeck es in dem Zitat darstellt.

   Detterbeck: Dem Merkmal “auf dem Gebiet des ö-R” kommt keine eigenständige Bedeutung zu. Es geht vollständig im Merkmal der Hoheitlichkeit auf.

Die nach § 42a VwVfG fingierte Genehmigung ist kein VA. Das ergibt sich aus dem Umstand, dass § 42a I 2 VwVfG bestimmte Vorschriften über den VA für entsprechend anwendabr. Es handelt sich demnach um einen fiktiven VA.

b) Hoheitliche Maßnahme

Eine Maßnahme ist jedes Tun der Behörde.

Eine Maßnahme ist hoheitlich, wenn das Handeln ö-r ist, dh ein einseitiges behördliches Handeln im Über-Unterordnungsverhältnis vorliegt.

Die Beamtenernenung stellt ein Subordinationsverhältnis dar. Fraglich ist, ob die Beamtenernennung ein einseitiges behördliches Handen ist, da die Ernennung nicht ohne Zustimmung des Anwärters erfolgen kann.

Dies ist aber unproblematisch, da der Erlass des VA erst nachfolgend stattfindet und damit einseitig ist.

Regelung

Die Maßnahme muss zur “Regelung” ergehen. Dies ist dann anzunehmen, “wenn die Maßnahme der Behörde darauf gerichtet ist, eine verbindliche Rechtsfolge zu setzen, dh wenn Rechte des Betroffenen unmittelbar begründet, geändert, aufgehoben, mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden", BVerwGE 77, 268 (271); 55, 280 (285).

Mithin setzt eine Regelung iSv § 35 S.1 VwVfG zwei Dinge voraus:

1. Zweck der behördlichen Maßnahme muss die unmittelbare Herbeiführung einer verbindlichen Rechtsfolge sein (Zweckrichtung)

2. Behörde Maßnahme muss die unmittelbare Rechtsfolge auch tatsächlich angeordnet und gesetzt haben (Rechtserfolg)

Bsp.:

• Polizeilicher Platzverweis: Begründung der Pflicht des Adressaten, sich vom Standort zu entfernen.

• Genehmigung zum Betrieb einer Spielbank (Begründung eines Rechts)

• Feststellung der Staatsangehörigkeit

Nein -> Realakte sind rein tatsächliche Verwaltungshandlungen; sie sind gerade nicht auf die Herbeiführung einer Rechtsfolge gerichtet.

Bsp.:

• Auszahlung von Geld

• körperliche Tätigkeiten

• Teilnahme am Straßenverkehr zu dienstlichen Zwecken

• Auskünfte; Belehrungen und Mitteilungen

Nein ->

• Maßnahmen, welche den Erlass eines VA vorbereiten oder ein Verwaltungsverfahren nur fördern haben keinen Regelungscharakter.

  • Bsp.:

    • Ladung zur mndl. Prüfung

      Lt. Detterbeck str., da Ladung immerhin den Ort, die Zeit und das Datum verbindlich und engültig festlegt; ein Regelungscharakter also gegeben ist.

    • Bewertung einzelner Prüfungsarbeiten; es ei denn, das Nichtbestehen der Klausur führt dazu, dass ein Versuch weniger zur Verfügung steht bzw. kein Prüfungsanspruch mehr besteht.

• Teilakte treffen keine abschließende Regelung, also auch keine Rechtsfolge.

§ 44a S. 1 VwGO gibt vor, dass behördliche Verfahrenshandlungen nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen angegriffen werden können.

B muss demnach die Sachentscheidung abwarten. Nach Erlass der Sachentscheidung muss B geltend machen, dass die Sachentscheidung deshalb rechtswidrig sei, weil sie insoweit auf der rechtswidrigen behördlichen Verfahrenshandlung beruhe.

P: §§ 45, 46 VwVfG -> Verfahrensfehler sind idR unbeachtlich und führen deshalb nur selten zur Nichtigkeit des VA; mithin ist ein solches Verfahren regelmäßig aussichtslos.

Achtung: § 44a S. 2 VwGO lässt Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen zu, sofern diese vollstreckt werden können oder gegen einen Nichtbeteiligten ergehen.

d) Einzelfall

-> Polizeilicher Platzverweis gegenüber einer konkreten Person.

Klausur Subsumtion:

Fraglich ist, ob sich die Maßnahme auf einen Einzelfall bezieht, also konkret-individuell ist.

Hier regelt die Polizei als Behörde einen einzelnen Fall einer einzelnen Person, sodass eine konkret-individuelle Regelung eines Einzelfalls vorliegt.

Allgemeinverfügungen nach § 35 S. 2 VwVfG sind Unterfälle des § 35 S. 1 VwVfG und damit ebenfalls Verwaltungsakte.

Verwaltungsakte iSd § 35 S. 1 VwVfG beziehen sich ausschließlich auf konkret-individuelle Regelungen. S. 2 hingegen stellt klar, dass auch konkret-abstrakte Regelungen Verwaltungsakte und damit Einzelfallsregelungen sind.

-> Einzelfall liegt hier in dem konkreten (Lebens-)Sachverhalt, den die AV regelt.

Wichtig: Konkret-generelle Regelungen sind nur dann Allgemeinverfügungen und somit VAs iSd § 35 S. 2 VwVfG, wenn sie zusätzlich zu S. 2 auch die Tatbestandsmerkmale des S. 1 verwirklichen.

§ 35 S. 2 VwVfG unterscheidet zwischen drei Arten von Allgemeinverfügungen:

(1) Personenbezogene Allgemeinverfügung, Alt. 1

-> ein Fall - mehrere zwar nicht individuell bestimmbare, aber dennoch nach allgemeinen Merkmalen abgrenzbare Personen (konkret-generell)

(2) Sachbezogene Allgemeinverfügungen, Alt. 2

-> VAs, die die ö-r Eigenschaften von Sachen regeln. Rechte und Pflichten von Personen werden werden maximal mittelbar begründet.

• Widmung von Straßen; Verkehrsflächen

• Benennung von Straßen; Vergabe Haus-Nr. (ABER: nach OVG Hamburg handelt es sich hierbei um einen Einzel-VA gem. § 35 S. 1 VwVfG für den jeweiligen Hausbewohner)

(3) Benutzungsregelnde Allgemeinverfügungen, Alt. 3

-> VAs, die die Benutzung einer Sache durch die Allgemeinheit regeln.

-> Anders als die sachbezogene AV (Alt. 2) regeln sie nicht die grundsätzliche Benutzbarkeit oder rechtliche befindlichkeit einer Sache, sondern nur die Rechte und Pflichten der Benutzer => fließende Grenze zur personenbezogenen AV.

• Verkehrszeichen

• Benutzungsregelungen für ö-r Anstalten wie Museen, Bibliotheken, Badeanstalten, etc. -> Verwender wird aber idR die Rechtsform der Satzung (Benutzungsordnung) festlegen.

• § 28 II Nr. 4 VwVfG - kein Anhörungserfordernis

• § 39 II Nr. 5 VwVfG - kein Begründungserfordernis im Fall der öffentlichen Bekanntgabe

• § 41 III 2 VwVfG - erweiterte Möglichkeit der öffentlichen Bekanntgabe

Abgrenzung von Rechtsnorm und VA notwendig, da unterschiedliche Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen gelten, die Folgen der Rechtswidrigkeit unterschiedlich sind und auch unterschiedliche Rechtsschutzmöglichkeiten bestehen.

Maßgeblich zur Abgrenzung ist die äußere Form.

-> Abgrenzung anhand der Kriterien abstrakt, generell, konkret, individuell würde zu uneindeutigen Ergebnissen führen und somit zu einem Mangel an Rechtssicherheit.

Entsprechend der äußeren Form liegt ein Gesetz insb. dann vor, wenn die Behörde die für eine Rechtsnorm geltende Form (dh Veröffentlichung im Gesetz- bzw. Verordnungsblatt) gewählt hat -> es handelt sich in diesem Fall auch dann um eine Rechtsnorm, wenn der Inhalt konkret-individuell ist.

Ebenso handelt es sich um einen VA, wenn die Behörde die Regelung ausdrücklich als VA getroffen hat, obwohl in dieser Sache nur eine Rechtsnorm zulässig ist.

d) Einzelfall

Fraglich ist, ob sich das Platzverbot auf einen Einzelfall bezieht, also konkret-individuell ist.

Dagegen spricht, dass sich das behördliche Verbot an tausende Demonstranten und gerade nicht an eine einzelne Person richtet. Es könnte sich jedoch um eine Allgemeinverfügung nach § 35 S. 2 VwVfG handeln. In Betracht kommt hier eine personenbezogene Allgemeinverfügung gem. § 35 S. 2 Var. 1 VwVfG.

Der Adressatenkreis der Entscheidung ist dergestalt bestimmt, dass sie Teilnehmer der Demonstration sein müssen. Hierbei handelt es sich um einen feststehenden Personenkreis, der anhand des allgemeinen Merkmals der Teilnahme bestimmt ist. Mithin liegt eine personenbezogene Allgemeinverfügung iSd § 35 S. 2 Alt. 1 VwVfG, also eine konkret-generelle Einzelfallregelung, vor.

Weitere Bsp.:

• Polizeiliche Aufforderungen per Megaphone an Personen, die sich in einem bestimmten Gebäude aufhalten (VGH Mannheim NVwZ 1998, 761)

• Behördliches Verbot des Einzelhandels, einen bestimmten Salat wegen einem damit iV stehender Infektionsgefahr mit einem Virus anzubieten (BVerwGE 12, 87 ff.)

d) Einzelfall

Fraglich ist, ob sich das Platzverbot auf einen Einzelfall bezieht, also konkret-individuell ist.

Dagegen spricht, dass sich das behördliche Verbot an tausende Demonstranten und gerade nicht an eine einzelne Person richtet. Es könnte sich jedoch um eine Allgemeinverfügung nach § 35 S. 2 VwVfG handeln. In Betracht kommt hier eine personenbezogene Allgemeinverfügung gem. § 35 S. 2 Var. 1 VwVfG.

Der Adressatenkreis der Entscheidung ist dergestalt bestimmt, dass sie Teilnehmer der Demonstration sein müssen. Hierbei handelt es sich um einen feststehenden Personenkreis, der anhand des allgemeinen Merkmals der Teilnahme zumindest bestimmbar ist. Mithin liegt eine personenbezogene Allgemeinverfügung iSd § 35 S. 2 Alt. 1 VwVfG, also eine konkret-generelle Einzelfallregelung, vor.

Die behördlichen Bescheide müssten die Tatbestandsmerkmale des § 35 VwVfG erfüllen. Die Bescheide stellen eine behördliche hoheitliche Maßnahme auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts mit unmittelbarer Außenwirkung dar. Fraglich ist, ob eine Einzelfallregelung vorliegt, also die Behörde eine konkret-individuelle Regelung trifft. Welche Voraussetzungen hierfür gegeben sein müssen, bestimmt sich danach, ob eine einzelner VA iSd § 35 S. 1 oder eine Allgemeinverfügung iSd § 35 S. 2 Alt. 1 VwVfG vorliegt.

Hier wurden die Bescheide in den privaten Briefkasten der jeweiligen Adressaten eingelegt. Eine öffentliche Bekanntgabe liegt nicht vor. Demnach handelt es sich um einzelne, bzw. um sog. Sammel-Verwaltungsakte iSd § 35 S. 1 VwVfG.

-> Man spricht von Sammel-VA, wenn die Behörde mehrere gleichlautende VA an mehrere festehende Einzelpersonen richtet.

Eine Abgrenzung von Allgemeinverfügung zu Sammel-VA (also einer Vielzahl von Einzel-VA) ist notwendig, da für Allgemeinverfügungen besondere (weniger strenge) Vorschriften gelten (vgl. § 28 II Nr. 4, 39 II Nr. 5 VwVfG,…).

VA - Fraglich ist, ob sich die Anordnung auf einen Einzelfall bezieht, also konkret-individuell ist.

Die Anordnung ist ausschließlich an B adressiert, sodass sie individuell ist.

Problematisch ist, dass sich die Anordnung nicht auf einen Einzelfall bezieht, da sie den B dazu verpflichtet, die Streuung an jedem Tag vorzunehmen, an dem Glatteis gegeben ist.

Eine solch abtrakt-individuelle Regelung wird aber weitestgehend einhellig als Einzel-VA iSd § 35 S. 1 VwVfG qualifiziert.

(1) Betriebsverhältnis

• Angewiesener ist ausschließlich als Amtswalter (also in seiner dienstlichen Rechtsstellung) betroffen.

• Kein VA mangels Außenwirkung und damit kein gerichtlicher Rechtsschutz (-> dem objektiven Sinngehalt nach ist die Anweisung nicht dazu bestimmt, den verwaltungsinternen Bereich zu überschreiten).

(2) Grundverhältnis

• Dem obj. Sinngehalt der Weisung nach richtet sich die Maßnahme gegen den Adressaten in seiner persönlichen Rechtsstellung und bezwecken dies auch.

• Nur dann ein VA, wenn die weiteren TBM des § 35 S. 1 VwVfG gegeben sind.

• Bsp.: Beamtenernennung, vorzeitige Pensionierung, Beförderung, Anordnung zur amtsärztlichen Untersuchung,…

(3) Kein Name

• Maßnahme bezweckt ihrem obj. Sinngehalt nach eine Regelung des rein innerdienstlichen Bereichs, wirkt sich aber faktisch auf die persönliche Rechtsstellung des Amtswalters aus.

• Zwar Außenwirkung; Außenwirkung ist aber nicht beabsichtigt -> daher kein VA und damit kein gerichtlicher Erfolg mit Anfechtungs- bzw. Verpflichtungsklage; Leistungs- oder Feststellungsklage aber denkbar.

• Bsp.:

  • Umsetzung -> Zuweisung zu einer der Qualifizierung des Beamten nicht angemessenen oder diskriminierenden Position

  • Vorgesetzter weist Polizisten an, seine Haare in Hemdkragenlänge zu schneiden.

  • Behörde verbietet muslimischer Lehrerin ein Kopftuch im Unterricht zu targen.

• Achtung: Klagebefugnis gem. § 42 II VwGO analog

f) Außenwirkung

Nach § 35 S. 1 VwVfG kann ein VA nur eine solche Regelung sein, die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist.

Die Anweisung des Vorgesetzten trifft die Rechte des Bürgers wenn überhaupt, nur mittelbar, jedenfalls nicht unmittelbar. Eine unmittelbare Rechtsgutverletzung könnte allenfalls durch die Abrissverfügung herbeigeführt werden.

Mithin liegt keine Außenwirkung und damit kein VA iSd § 35 S. 1 VwVfG vor.

Die Ernennung zum Beamten ist ein VA iSd § 35 S. 1 VwVfG. Fraglich ist, ob die hierzu erforderliche Genehmigung (der Mitwirkungsakt) ebenfalls ein VA darstellt und die ernennende Behörde ggfs. Verpflichtungsklage erheben kann.

Andernfalls ist die Mitwirkung kein VA.

Nach § 7 III BBG kann das BMI die Ernennung genehmigen, wenn ein dringendes dienstliches Bedürfnis besteht. In der Prüfung des dringenden Bedürfnisses liegt eine eigenständige Prüfung bzw. Entscheidung des BMI.

Mithin liegt ein mehrstufiger VA vor.

Unklar ist, welche Klageart statthaft ist. Es könnte eine Verpflichtungsklage sein, wenn es sich bei der Erteilung der Auskunft um einen VA handelt, oder eine allg. Leistungsklage, wenn es sich bei der Auskunftserteilung um einen Realakt handelt.

Die Frage, ob die Erteilung einer Auskunft einen VA oder ein Realakt darstellt, wird uneinheitlich beantwortet.

• e.A.: Auskunftserteilung = Realakt, dem Realtakt geht jedoch eine Entscheidung darüber voraus, ob überhaupt Auskunft zu erteilen sei. Zumindest diese vorausgehende Entscheidung sei ein Realakt.

  • Arg.: Die Konstruktion eines VA ermöglicht dem Bürger die Erhebung einer Verpflichtungsklage und damit ein höheres Maß an effektiven Rechtsschutz

  • Kriitk: Die Verpflichtungsklage kann aber auch zu Lasten des effektiven Rechtsschutzes sein, da - im Gegensatz zur Leistungsklage - regelmäßig ein (ggfs. zeitaufwendiges) Widerspruchsverfahren gem. §§ 68 ff. VwGO durchzuführen ist.

  • Kritik: Es lässt sich prinzipiell bei jeder tatsächlichen Handlung vertreten, in der ihr logisch vorangehenden Entscheidung liege ein VA

• a.A.: Auskunftserteilung = Realakt. Ein vorausgehender VA ist nicht gegeben.

  • Arg.: