Staatsrecht

Die allgemeinen Regeln des Völkerrechts sind Bestandteil des BundesR - also gelten in der BRD als einfaches Recht - gehen dem sonstigen einfachen Recht jedoch vor, Art. 25 GG.

-> Allgemeine Regeln des Völkerrechts = Strukturprinzipien des Völkerrechts.

Im Ausgangspunkt: Nein -> Das ergibt sich bereits aus dem Umkehrschluss, dass der einfache Gesetzgeber an das Grundgesetz gebunden ist (Art. 20 III GG). Man kann nicht an etwas gebunden sein, was man nach eigenem belieben verändern kann. Das wäre keine Bindung.

Eine Grundgesetzänderung kommt ferner nur unter den engen Vs. des Art. 79 GG in Frage.

Nur denkbar, wenn es sich um einen offene Verfassungsnorm handelt; zB Art. 76 I GG: “aus der Mitte des Bundestages” -> Konkretisierung durch § 76 GO BT.

P: Art. 94 Abs. 4 GG bindet Verfassungsorgane des Bundes und der Länder sowie alle Gerichte und Behörden an die Entscheidungen des BVerfG.

Daher wäre der Bundestag an die bereits einmal erklärte Nichtigkeit der Vorschrift gebunden und könnte das Gesetz nicht erneut erlassen.

Der einfache Gesetzgeber soll aber nach der Gesetzesbegründung ausdrücklich nicht daran gebunden sein.

Damit kan ein inhaltsidentisches Gesetz erneut erlassen werden.

Art. 40 I 2 GG - Der BT gibt sich eine GO.

Das entwächst dem verfassungsrechtlichen Rechtsstaatsprinzip aus Art. 20 Abs. 3 GG.

Gesetzgebungsfragen sind Fragen der formellen Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes und daher immer zu prüfen, wenn die Verfassungsmäßigkeit eines solchen zur Debatte steht.

Die Prüfung erfolgt nach Gersdorf in einem Dreischritt:

A. Formelle Verfassungsmäßigkeit

I. Gesetzgebungskompetenz - war Bund/Land zuständig?

II. Gesetzgebungsverfahren, §§ 76 ff. GG

1. (Initiativ-)Einleitungsverfahren, Art. 76 GG

2. Hauptverfahren, Art. 77 f. G

   a) Gesetzesbeschluss

   b Ordnungsgemäße Beteiligung des BRates

III. Form, Art. 82 GG

IV. Zwischenergebnis

b. Materielle Verfassungsmäßigkeit

II. Formelle Verfassungsmäßigkeit

Gesetz könnte wegen der gerügten Verstöße zunächst formell verfassungswidrig sein.

1. Gesetzgebungskompetenz

   (1) Grundregel: Bund ist nur zuständig, wenn ihm eine Zuständigkeit positiv verliehen ist; sonst bleibt die Zuständigkeit bei den Ländern.

   Prüfung:

   Das Gesetz müsste kompetenzgemäß erlassen worden sein. Gemäß Art. 70 Abs. 1, 30 GG sind grundsätzlich die Länder für die Gesetzgebung zuständig, es sei denn, das GG weist dem Bund Kompetenzen zu.

   (2) Kompetenztitel Bund: Ein positiver Kompetenztitel des Bundes könnte sich aus:

   • Art. 73, 74 GG

   • Kompetenz kraft Snderzuweisung (Art. 21 V, 38 III GG)

   • ungeschriebene Gesetzgebungszuständigkeiten

   (3) Prüfung, ob von dem Kompetenztitel auch Gebrauch gemacht werden darf, vgl. §§ 71, 72 GG.

   -> liegt Kompetenztitel vor, ist hier ausschließlich der Bund zuständig, Art. 71 GG (Ausnahme: Bund ermächtigt Länder)

   (4) Erg.: Besteht hiernach keine Bundeskompetenz, liegt die Zuständigkeit gem. der Grundregel aus Art. 70 I GG bei den Ländern.

   Andernfall genügt die Feststellung der Bundeskompetenz unter Nennung des Kompetenztitels -> einstufige Prüfung.

Vor dem Hintergrund des Art. 70 I GG sind in jedem Fall, in dem die Kompetenz nicht beim Bund liegt, die Länder zusändig.

Danach müsste eine abschließende Kompetenzverteilung vorliegen.

Ist keiner der Kompetenztitel in den Katalogen der Art. 73, 74 GG gegeben, so kann ausnahmsweise und unter engen Voraussetzungen noch eine ungeschriebene Gesetzgebungskompetenz des Bundes in Betracht kommen, als:

• Bundeskompetenz kraft „Natur der Sache“

  -> wenn ein Gegenstand begriffsnotwendig nur durch Bundesgesetz geregelt werden kann. Bloße Zweckmäßigkeit genügt nicht.

  • Bsp.: Rechtsverhältnisse von Bundesbeamten; Staatsangehörigkeit zum Bund; nationale Symbole; alles was Bundesorgane betrifft; etc.

• kraft „Sachzusammenhangs“

  -> wenn eine Materie nicht sinnvoll geregelt werden kann, ohne dass der Gesetzgeber in eine andere, ihm nicht ausdrücklich zugewiesene Materie übergreift.

  Wichtig: Keine substanzielle Verschiebung, d.h. die der Hauptmaterie kraft Sachzusammenhangs zugeordnete Materie muss von deutlich geringerem Gewicht sein.

  -> Vgl. etwa BVerfGE 98, 265 (303 ff.): Regelung des ärztlichen Berufsrechts zur Verwirklichung des Schutzkonzepts im Rahmen des § 218 StGB.

• oder Annexkompetenz

  -> wenn ein Kompetenztitel des GG eine bestimmte Materie - eben die Annexmaterie - nicht ausdrücklich umfasst, aber hierzu ein instrumentaler Zusammenhang besteht, weil die Regelung der Annexmaterie der Vorbereitung und Durchführung der Hauptmaterie dient.

  • Bsp.: Polizeirecht ist Landessache. Gleichwohl wurden „Regelungen zur Abwehr solcher Gefahren…, die gerade aus dem Luftverkehr herrühren“ als Annex in der Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für den Luftverkehr aus Art. 73 Abs. 1 Nr 6 GG gesehen.

  • Bsp.: Bundeswehrhochschule als Annex des Sachgebiets Bundeswehr [Art. 73 Nr. 1 GG]

Die letzteren beiden Kompetenzen setzten eine bereits bestehende Kompetenznorm voraus, an welche sie anknüpfen können.

Im Bereich der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes (Art. 71, 73 GG) hat nur der Bund die Zuständigkeit. Das gilt auch dann, wenn der Bund von seiner Kompetenz keinen Gebrauch gemacht hat (Abweichung zu Art. 72, 74 GG).

Den Ländern wird auf dieser ebene nur dann eine Zuständigkeit zugesprochen, wenn und soweit sie hierzu in einem Bundesgesetz ausdrücklich ermächtigt werden, Art. 71 GG.

-> außerordentlich selten.

II. Formelle Verfassungsmäßigkeit

Das Gesetz könnte aufgrund der gerügten Verstöße verfassungswidrig sein.

1. Gesetzgebungskompetenz

   a) Grundsatz: Länder, Art. 70 I GG (+)

   b) Ausschließliche Bundeskompetenz: (-) kein entsprechender Komepetenztitel (Art. 71, 73 GG)

   c) Fall der konkurrienden Gesetzgebung, Art. 74 I GG iVm Art. 72 I GG

   • Sachgebiet des Art. 74 I GG (+) -> Art. 74 I Nr. 1 GG (gog. Vorrangkompetenz)

   • Kein Sachgebiet, dass unter Art. 72 II GG fällt (Abgrenzung zur sog. Erforderlichkeitskompetenz) -> (+), keine Erwähnung der Nr. 1 in Abs. 2 des Art. 72 GG

   d) Rechtsfolge, Art. 72 I GG:

   • Bund hat von Gesetzgebungskompetenz durch Gesetz Gebrauch gemacht -> Bund ist zuständig / Land ist unzuständig, soweit Bund Gebrauch gemacht hat.

   • Bund hat keinen Gebrauch gemacht -> Zuständigkeit verbleibt bei den Ländern; mit Ausnahme von Art. 72 II GG.

   • Hier: L ist unzuständig. B hat Kompetenz.

   
   

   
   

Art. 125a GG -> Bundesrecht, welches der Landeszuständigkeit (zB nach Art. 72, 74 GG) unterliegt, gilt fort. Es sei denn, es wird durch Landesrecht ersetzt.

Nach heutigem Stand wäre das Gesetz formell verfassungswidrig wegen Verstoß gegen Kompetenzordnung; dieses Ergebnis wird durch Art. 125a GG korrigiert.

B. Begründetheit

I. Prüfungsumfang

II. Formelle Verfassungsmäßigkeit

1. Gesetzgebungskompetenz

   a) Grundsatz: Länder, Art. 70 I GG

   b) Ausschließliche Kompetenz Bund (Art. 71, 73 GG): (-)

   c) Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz Bund: Art. 74 I Nr. 7 GG iVm Art. 72 I GG

   (1) Zuordnung des Regelungsgegenstandes des betreffenden Gesetzes zu (mindestens) einer in Art. 74 GG geregelten Materie:

   • Öffentliche Fürsorge (= Die Unterstützung hilsbedürftiger in Notlagen): Heimerziehung stellt zumindest für wirtschaftlich schlecht aufgestellte Eltern eine finanzielle Bedrohung dar. Damit kann das Gesetz der Abwendung einer Notlage dienen. Damit (+) -> Bund hat von seiner konkurrierenden Kompetenz Gebrauch gemacht; daher vorerst (+)

   (2) In den Fällen des Art. 72 II GG: Erforderlichkeitsprüfung

   Beachte Art. 125a II 1 GG: Für Neuregelungen gilt Art. 72 II GG nicht, soweit die Anderung die wesentlichen Elemente der Altregelungen unberührt lässt und keine grundlegende Neukonzeption enthält.

   • Art. 72 II GG nennt Art. 74 I Nr. 7 GG. Damit muss Bundesgesetzgebung dem Erforderlichkeitsmaßstab des Art. 72 II GG entsprechen.

     Erforderlichkeitsprüfung - Drei Schutzziele iSd Art. 72 II GG als Voraussetzung zulässiger Bundesgesetzgebung:

     1. „Gleichwertigkeit” der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet

        • Meint nicht Einheitlichkeit (Wettbewerb der politischen System unterhalb der Länder ist erwünscht; qualitative Abweichungen daher möglich).

          -> Gleichwertigkeit ist erst dann bedroht, wenn sich Lebensverhältnisse in erheblicher Weise auseinander entwickeln oder sich eine solche Entwicklung konkret abzeichnet.

     2. Wahrung der „Rechtseinheit"

        • Rechtsunterschiedlichkeit bildet den bundesstaatlichen Normalfall und ist daher grundsätzlich hinzunehmen.

          -> Ausnahme: Rechtszersplitterung bedroht die Funktionsfähigkeit der Rechtsgemeinschaft -> Art. 72 II GG (+)

     3. Wahrung der „Wirtschaftseinheit"

        • Schnittmenge mit Rechtseinheit; Schwerpunkt liegt hier aber darin, eine bedrohliche oder unzumutbare Auswirkung der Rechtsvielfalt für die Wirtschaft zu vermeiden.

          -> Funktionsfähigkeit des Wirtschaftsraumes Deutschland bedroht: Partikulare Landesregelungen oder Untätigkeit der Länder führen zu erheblichen Nachteilen für die Gesamtwirtschaft

     Hier: Keines der Schutzziele von Bundesnorm gefährdert. Daher keine Gesetzgebungskompetenz des Bundes.

2. Gesetz ist Formell verfassungswidrig wegen Verstoß gegen Art. 72 II GG

Für den Fall, dass keine ausschließliche Kompetenz des Bundes vorliegt (Art. 71, 73 (-)), stellt sich die Frage nach der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes.

Eine solche kann nur Vorliegen, wenn die Regelungsmaterie unter eine der in Art. 74 I GG genannten Ziffern zu subsumieren ist und der Bund durch Gesetz von der Zuständigkeit Gebrauch gemacht hat.

Wird dies positiv festgestellt, kann die gesetzgeberische Kompetenz des Bundes nur noch (neben Art. 71 GG) durch Art. 72 II GG vernichtet werden, d.h. eine Bundesgesetzgebung nicht erforderlich ist.

Demnach ergibt sich die Reihenfolge von:

1. Art. 74 I GG

2. Wenn Ziffer in Art. 72 II GG genannt wird -> Erforderlichkeitpsprüfung.

Ausnahme: Art. 105 II GG

II. Formelle Verfassungsmäßigkeit

1. Gesetzgebungskompetenz

   a) Grundsatz: Länder, Art. 70 I GG

   b) Ausschließliche Bundeskompetenz, Art. 71, 73 GG: (-)

   b) Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes:

   • Art. 74 I Nr. 1 GG (+)

   • Länder haben die Befugnis jedoch nur, solange und soweit der Bund von seiner (konkurrierenden) Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat.

     -> Bund hat BGB mit Vorschriften über Erbpachrecht erlassen; daher ist TB des Art. 72 I GG erfüllt; Bund ist zuständig.

     -> Aber: “soweit” -> ist die Regelung des Bundes abschließend oder liegt nur eine Teilregelung vor, sodass möglicherweise eine Länderzuständigkeit gegeben ist?

     Den Ländern ist trotz Gesetzgebung auf Bundesebene eine Kompetenz eingeräumt, wenn der Bund dies in dem jeweiligen Einführungsgesetz festlegt (BGB: Art. 55 ff. EGBGB).

     -> Art. 63 EGBGB: Ünberührt bleibt Landesrecht (unter Berücksichtigung des Art. 31 GG); Daher greift die sachliche Sperrwirkung hier nicht, da keine abschließende Regelung.

     (Tipp: Ist ein Rechtsgebiet in Art. 55 ff EGBGB aufgeführt, hat der Bund den Ländern eine Kompetenz eingeräumt).

     ABER: Auch in einem absichtsvollen Unterlassen kann ein Gebrauchmachen von einer Bundeskompetenz liegen (BVerfGE 98, 265 [300])!

     Exkurs: Zeitliche Sperrwirkung.

     -> Zeitpunkt der Verkündung (vgl. Art. 82 GG) maßgeblich; d.h. bis zur Verkündung eines Gesetzes bleibt konkurrierende Gesetzgebung bei den Ländern.

Art. 74 I Nr. 11 GG: „Recht der Wirtschaft" = „Alle das wirtschaftliche Leben und die wirtschaftliche Betätigung als solche regelnden Normen"

Das zunächst gültige Landesrecht wird aufgrund der Kollisionsnorm des Art. 31 GG im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Bundesrechts unwirksam.

Ausnahme der Abweichungskompetenz der Länder (Art. 72 III GG):

• Abweichung durch Länder und lex posterior Grundsatz In den in Art. 72 III GG aufgezählten Bereichen können die Länder von den Regelungen des Bundes durch eigene Regelungen abweichen. Nach h.M. darf nur durch formelles Gesetz, aber auch durch gänzlich inhaltsgleiche Regelungen, durch nur teilweise Regelungen und auch durch reinen Nichtanwendungsbefehl der Bundesregelungen abgewichen werden.

• Rückholrecht des Bundes Nach Regelung durch die Länder kann der Bund die Gesetzgebungskompetenz erneut an sich ziehen (auch "Rückholrecht" oder "Ping-Pong-Gesetzgebung").

• Lex posterior Grundsatz (Art. 72 III 3 GG) Auf dem Gebiet der Abweichungskompetenzen geht im Verhältnis von Bundes- und Landesrecht, entgegen Art. 31 GG, das spätere Gesetz vor.

• Inkrafttreten von Bundesgesetzen (Art. 72 III 2 GG) Bundesregelungen treten in den Bereichen des Art. 72 III GG frühestens 6 Monate nach Verkündung in Kraft, sofern nicht mit Zustimmung des BRats etwas anderes bestimmt wird.

B. Begründetheit

I. Formelle Verfassungsmäßigkeit

1. Gesetzgebungskompetenz

2. Gesetzgebungsverfahren

   Zu prüfen ist weiter, ob das Gesetz ordnungsgemäß das Gesetzgebungsverfahren nach Art. 76 ff. GG durchlaufen hat.

   a) Einleitungsverfahren (Gesetzesinitiative)

   - b) Ggfs. Vorverfahren (Art. 76 II unnd III GG) -

   b) Hauptsacheverfahren

3. Form: Ausfertigung und Verkündung, Art. 82 GG

a) Einleitungsverfahren

Art. 76 GG regelt, dass Gesetzesvorlagen beim Bundestage durch Bundesregierung, aus der Mitte des Bundestages oder durch den Bundesrat eingebracht werden.

I. Eine Ansicht (-)

• Arg. Wortlaut des § 76 I GG: Dort stehe, dass ein Gesetzesvorschlag aus der Mitte des Bundestages stammen müsse. Aus der Mitte habe einen voluminösen Klang.

• Arg.: önnte ein einzelner Abgeordneter Gesetzesvorschläge einbringen, würde dies die Funktionsfähigkeit des Bundestages beeinträchtigen, da dieser mit Gesetzesvorhaben bombardiert würde.

II. Andere Ansicht (h.M.) (+)

• Arg.: In Art. 76 GG sei keine bestimmte Anzahl genannt. Mit dem Begriff der „Mitte des Bundestages“ sei lediglich gemeint, dass der Gesetzesvorschlag aus dem Bundestag kommen müssen.

• Arg.: Freie Mandat des Abgeordneten, vgl. Art. 38 I 2 GG. Danach sei ein Abgeordneter nur seinem Gewissen unterworfen und an keine Weisungen gebunden. Das bedeute, dass ein einzelner Abgeordneter ein Gesetzesvorhaben nach seiner eigenen Überzeugung einbringen könne und nicht andere Abgeordnete konsultieren müsse.

• Arg.: Zuletzt sei eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Bundestags nicht gegeben, da es einen erheblichen Aufwand bedeute, einen Gesetzesvorschlag zu entwerfen und zu unterbreiten. Zudem könne der Bundestag den Gesetzesvorschlag kurzerhand ablehnen.

B. Begründetheit

I. Formelle Verfassungmsäßigkeit

1. Gesetzgebungskompetenz

2. Gesetzgebungsverfahren

   a) Gesetzesinitiative (+), Bundesregierung hat Initiativrecht nach Art. 76 I GG

   b) Vorferfahren, Art. 76 II GG

   Mitwirkung Bundesrat - Erster Durchgang

   Gemäß Art. 76 Abs. 2 GG sind Gesetzesvorlagen der Bundesregierung zunächst dem Bundesrat zuzuleiten, der dazu Stellung nehmen kann („Erster Durchgang“), bevor sie beim Bundestag eingebracht werden.

   Verstoß gegen Art. 76 II GG, da gleichzeitige Zuleitung.

   Fraglich ist, ob und wie sich dieser Verstoß auf die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes auswirkt.

   • e.A.: Nichtigkeit des Gesetzes

     • Arg.: Wortlaut (“zunächst”) legt Nichtigkeitsfolge nahe.

     • Arg. Systematik (1): Selbst bei Eilbedürftigkeit darf die Bundesregierung ihre Vorlage nicht Bundesrat und Bundestag gleichzeitig zuleiten. Nach Art. 76 Abs. 2 S. 4 GG kann sie allenfalls die Vorlage nach nur drei Wochen „Bearbeitungszeit“ für den Bundesrat auch in den Bundestag einbringen und die Bundesratsstellungnahme später nachreichen (Art. 76 Abs. 2 S. 4 GG)

     • Arg. Systematik (2): Verfassungsgesetzgeber kennt ausweislich des Art. 110 III 1 Hs. 1 GG die gleichzeitige Zuleitung, hat sie in Art. 76 II GG aber gerade nicht angeführt.

   • h.M.: Keine Nichtigkeit des Gesetzes

     • Arg.: Weder ist der Bundesrat überhaupt zur Abgabe der Stellungnahme verpflichtet (“berechtigt”), noch entfaltet die Stellungnahme dem Bundestag gegenüber Bindungswirkung.

     • Arg. Sinn und Zweck: Der Bundesrat hat im Rahmen des zweiten Durchgangs stets die Möglichkeit das Vermittlungsverfahren einzuleiten oder seine Zustimmung zu verweigern. Damit ist hinreichender Einfluss des Bundesrates auf den Inhalt der Gesetzgebung sichergestellt. Eine Mitwirkung des Bundesrates wird lediglich auf einen späteren Zeitpunkt verschoben.

   • Die Missachtung von Art. 76 Abs. 2 GG führt also nicht zur Verfassungswidrigkeit des Gesetzes (a.A. gut vertretbar).

1. Um die Notwendigkeit eines ersten Durchgangs im Bundesrat zu vermeiden, kommt es in der Praxis häufig vor, dass die Bundesregierung einen Gesetzesentwurf erarbeitet, diesen dann aber nicht selbst einbringt, sondern durch die sie stützenden Regierungsfraktionen des Bundestages einbringen lässt.

1. Verfassungswidrig?

   Denkbar: Unzulässige Umgehung des Art. 76 II GG, da es sich um einen ursprünglichen Entwurf der Bundesregierung handelt, welche im Grundsatz (Art. 76 II 1 GG) zunächst an den BundesR weiterzuleiten ist.

   Aber: Das Initiativrecht des Bundestags ist unbegrenzt, der Bundestag kann sich daher Gesetzentwürfe der Regierung im Stadium der Gesetzesinitiative zu eigen machen. Das GG eröffnet diese Verfahrengestaltung (da keine Eingrenzung).

   Außerdem: In zweiter Lesung wird BundesR sowieso am Gesetzgebungsverfahren (ausreichend) beteiligt.

Hauptsacheverfahren ist das Verfahren der Beschlussfassung durch Bundestag und Bundesrat.

1. Der Bundestag erlässt einen Gesetzesbeschluss.

   Dem Beschluss gehen drei Beratungen (=Lesungen) voraus (§ 78 I 1 GO BT).

   • Lesung 1: Keine detaillierte Beratung; Verteilung der Gesetzesvorlage an Ausschüsse.

   • Lesung 2: Einzelberatung im Plenum über die Bestimmungen des Gesetzes inkl. Abstimmungen und der Möglichkeit eines Abgeordneten Änderungsanträge zu stellen.

   • Lesung 3: Änderungsanträge beschränkt möglich (§ 85 GO BT); Schlussabstimmung - stimmt Bundestag zu, ergeht Gesetzesbeschluss iSv § 77 I 1 GO BT-

     -> 2. und 3. Lesung können zusammengezogen werden, § 85 GO BT.

Der Bundesrat ist hieran zu Beteiligen.

I. Formelle Verfassungsmäßigkeit

1. Gesetzgebungskompetenz (+)

2. Gesetzgebungsverfahren

   a) Initiativrecht -> steht nur Bundesregierung, Mitte des Bundestages, Bundesrat zu (Art. 76 I GG). Wurde der Inhalt von einem Ausschuss eingebracht, liegt ein Verstoß gegen Art. 76 I GG vor. Schließlich hat dieser kein Initiativrecht.

   -> Achtung: Anders liegt der Fall, wenn der Ausschuss aus mind. 5% des Bundestages besteht (vgl. Art 76 I GG iVm § 76 I GO BT) und damit aus der Mitte des Bundestages kommt. Das wäre verfassungsgemäß.

1. Das Grundgesetz trifft in Art. 77 Abs. 1 S. 1 GG keine Aussage über eine bestimmte Anzahl der Lesungen. Eine entsprechende Regelung enthält jedoch § 78 Abs. 1 S. 1 GOBT. Die Gesetzesvorlagen sind (regelmäßig) in drei Lesungen, zwischen denen die Fachausschüsse mit dem Entwurf beschäftigt werden, zu behandeln. Dieses Verfahren ist hier nicht eingehalten worden. Damit liegt ein Verstoß gegen die Geschäftsordnung vor.

2. Eine Behandlung der Gesetzesvorlage in weniger als drei Lesungen ist ein Verstoß gegen § 78 I 1 GO BT.

   Fraglich ist aber, ob der Verstoß gegen die Geschäftsordnung für sich genommen zur inhaltlichen Unvereinbarkeit des Gesetzes mit dem Grundgesetz führt.

   Bei der Geschäftsordnung des Bundestages handelt es sich um eine autonome Satzung, die nur die Mitglieder des Bundestages bindet und grundsätzlich keine Außenwirkung hat.

   Ein Verstoß gegen die Bestimmungen der Geschäftsordnung kann deshalb für sich genommen grundsätzlich nicht bereits zur Ungültigkeit eines Gesetzes führen. Nach Art. 94 Abs. 1 Nr. 2 GG wird nur die förmliche Vereinbarkeit eines Gesetzes mit dem Grundgesetz geprüft.

   Ausnahmsweise kann allerdings ein Verstoß gegen die Geschäftsordnung als solcher zur Verfassungswidrigkeit der Norm führen, wenn der Bundestag vom Grundgesetz selbst dazu ermächtigt ist, eine bestimmte verfassungsrechtliche Vorgabe in seiner Geschäftsordnung zu konkretisieren.

   Die allgemeine Geschäftsordnungsbefugnis (Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG) genügt hierzu allerdings nicht. Es ist deshalb davon auszugehen, dass das Grundgesetz die Regelung des Verfahrens im Einzelnen der Geschäftsordnungsautonomie des Parlaments überlässt.

Den Abgeordneten steht ein Abstimmungs- (Art. 42 II GG) sowie das Recht zu beraten („verhandelt“, vgl. Art. 42 I GG) zu.

Letzteres setzt eine hinreichende Information über den Beratungsgegenstand voraus. Die Abgeordneten müssen dabei Informationen nicht nur erlangen, sondern diese auch verarbeiten können. Die gleichberechtigte Teilhabe an der parlamentarischen Willensbildung umfasst daher das Recht der Abgeordneten, sich über den Beratungsgegenstand auf der Grundlage ausreichender Informationen eine eigene Meinung bilden und davon ausgehend an der Beratung und Beschlussfassung des Parlaments mitwirken zu können (BVerfGE 70, 324 (355)).

Daher ist bei einer Verkürzung des Verfahrens immer (zumindest kurz) zu prüfen, ob den Parteien noch eine effektive Beratung möglich war oder vielmehr ein Beteiligungsrecht der Abgeordneten verletzt wurde.

Abstrakte NK

A. Zulässigkeit (+)

B. Begründetheit

I. Formelle Verfassungswidrigkeit

1. Zuständigkeit

2. Verfahren

   a) Verfahren im Bundestag

   P1: genügt nur eine Lesung den verfassungsrechtlichen Anforderungen?

   Verstoß: GG schweigt in Art. 77 GG hierzu. Lediglich § 78 I 1 GO BT gibt drei Lesungen vor. Damit liegt nur ein Verstoß gegen die GO BT vor.

   Frage: Fraglich ist, ob Verstoß gegen GO BT zur Unvereinbarkeit des Gesetzes mit dem Grundgesetz führt.

   • Art. 94 I Nr. 2 GG: zu prüfen ist die Vereinbarkeit des Gesetzes mit dem GG

     GO BT ist eine autonome Satzung die nur die Mitglieder des Bundestages bindet und grundsätzlich keine Außenwirkung hat.

     Für sich genommen kann Verstoß gegen GO BT nicht zu einem Grundrechtsverstoß führen.

     Verstoßt gegen GO BT kann ausnahmsweise zur Verfassungswidrigkeit des Gesetzes führen, wenn der Bundestag vom Grundgesetz selbst dazu ermächtigt ist, eine bestimmte verfassungsrechtliche Vorgabe in seiner Geschäftsordnung zu konkretisieren. Die allgemeine Geschäftsordnungsbefugnis (Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG) genügt hierzu allerdings nicht.

     Es ist deshalb davon auszugehen, dass das Grundgesetz die Regelung des Verfahrens im Einzelnen der Geschäftsordnungsautonomie des Parlaments überlässt.

   P2: Möglicherweise könnte die Reduzierung der Lesungen einen implizierten Verfassungsverstoß darstellen.

   • Art. 42 I GG gewährt den Abgeordneten ein Recht auf effektive Beratung (“verhandelt”, Art. 42 I GG).

     Die erste Lesung wird von den abgeordneten oftmals ausgelassen, da hier regelmäßig keine allgemeine Aussprache stattfindet (vgl. § 79 S. 1 GO BT) und Antragssteller meist an die zweite Sitzung verwiesen werden.

     Damit könnten die Abgeordneten, welche auf die zweite Sitzung vertraut haben, in ihren Beteiligungsrechten verletzt worden sein.

     Lösung:

     Es gibt kein Vertrauen auf die zweite Lesung. Das ergibt sich bereits aus § 80 II 1 GO BT, der die Möglichkeit vorsieht, sogleich - ohne Ausschussüberweisung - in die zweite Beratung einzutreten. Aufgrund der hierfür erfoderlichen hohen Quoren ist eine Verfassungswidrigkeit des § 80 II 1 GO BT selbst auszuschließen.

   b) Der Verstoß gegen die Geschäftsordnung ist deshalb nicht zugleich als Verstoß gegen das GG zu werten.

Zustimmungsgesetze sind solche Bundesgesetze, für welche die Zustimmung des Bundesrates ausdrücklich durch das GG gefordert wird.

• Bsp.: Art. 84 I 1 GG; Art. 23 I 2 GG (Europarecht); Art. 120a I 1 GG.

Alle übrigen Gesetze sind Einspruchsgesetze und damit der Regelfall nach dem GG.

Ein Zustimmungserfordernis kann nicht durch Analogiebildung gebildet werden.

Im Falle von Zustimmungsgesetzen hängt deren Zustandekommen von der ausdrücklichen Zustimmung des Bundesrats ab (vgl. Art. 77a II, 78 GG).

-> Eine “Überstimmung” der Nichterteilung einer Zustimmung durch den Bundestag kann nicht erfolgen.

Zunächst: Handelt es sich nicht um ein Zustimmungsgesetz, kann der BR Einspruch einlegen, muss es aber nicht, Art. 77 III 1 GG.

Liegt ein Einspruchsgesetz vor, kommt das Gesetz durch den Bundestag bereits mit entsprechendem Beschluss zustande, sofern der BundesR keinen Einspruch einlegt (vgl. Art. 77 III 1 GG).

Legt der BundesR Einspruch mit

• einfacher Mehreit ein, kann Bundestag den Einspruch mit einfacher Mehrheit zurückweisen (Art. 77 IV 1 GG)

• mehrfacher (2/3) Merheit ein, kann Bundestag den Einspruch mit 2/3 Mehrheit zurückweisen (Art. 77 IV 2 GG).

“Überstimmt” der Bundestag den Einspruch des Bunderates, kommt das Gesetz trotz Einspruch zustande, Art. 78 GG.

Daher kann der Bundesrat nur Einlegung eines Einspruchs maximal das Zustandekommen eines Gesetzes vorübergehen blockieren, nicht aber endgültig verhindern.

Umstritten ist der Umfang der Zustimmungsbedürftigkeit, soweit nur eine (oder einige wenige) Bestimmung zustimmungsbedürftig ist.

• e.A. (st. Rspr. BVerfG): Ein Gesetz, dass nur einige oder zumindest eine einzige zustimmungsbedürftige Regelung enthält, ist in seiner Gesamtheit zustimmungsbedürftig.

  RF bei fehlender Zustimmung: Formelle Verfassungswidrigkeit des gesamten Gesetzes und damit Nichtigkeit.

  • Arg.: Gesetz ist eine gesetzgebungstechnische Einheit und damit nicht einfach so trennbar.

• a.A.: Zustimmungserfordernis ist auf die zustimmungsbedürftigen Teile des Gesetzes beschränkt.

  RF bei fehlender Zustimmung: nur die zustimmungsbedürftigen Teile des Gesetzes kommen nicht zustande.

  • Kritik: Wortlaut des Art. 78 GG, denn dieser ordnet an, dass ein “vom Bundestag beschlossenes Gesetz” (mithin das gesamte beschlossene Gesetz) zustande kommt, “wenn” (und nicht “soweit”) der Bundesrat - im Falle eines Zustimmungsgesetzes - zugestimmt hat.

    -> Zustimmung muss sich also auf das gesamte Gesetz beziehen.

  • Kritik: Das Teil-Zustandekommen geht zu Lasten der Rechtsklarheit und birgt erhebliche praktische Problem

Vorzugswürdig ist daher die erste Ansicht.

ABER: Nach hM (BVerfG) ist Aufspaltung des Gesetzes in einen zustimmungsbedürftigen (sog. Rumpfgesetz) und nicht zustimmungsbedürftigen Teil möglich.

• Findet regelmäßig bei Gesetzen, die das Verwaltungsverfahren (vgl. Art. 84 GG) betreffen Anwendung; hier kann das Gesetz in einen materiell-rechtlichen und einen (allein zustimmungsbedürftigen) verfahrensrechtlichen Teil aufgespalten werden.

BVerfG: Das Änderungsgesetz hinsichtlich eines zustimmungsbedürftigen Gesetzes ist nicht schon von vorneherein, sondern nur dann zustimmungsbedürftig, wenn:

• es selbst Regelungen enthält, die ihrerseits eine Zustimmungsbedürftigkeit auslösen (Bsp.: Änderungsgesetz fügt Regeln über das Verwaltungsverfahren in das zu ändernde Gesetz ein, vgl. Art. 84 II GG)

  
  

  oder

• wenn das Änderungsgesetz Regelungen des zu ändernden Gesetzes betrifft, die ihrerseits die Zustimmungsbedürftigkeit des zu ändernden Gesetzes ausgelöst hatten (Bsp.: Änderungsgesetz verändert die in dem zu ändernden Gesetz enthaltenen Regelungen über das Verwaltungsverfahren, vgl. Art. 84 II GG).

Wird das Gesetz mit 100 Paragraphen, wobei nur § 99 zustimmungsbedürftig war, geändert, bedarf man nur einer Zustimmung des Bundesrates, wenn das Änderungsgesetz wiederum zustimmungsbedürftig ist oder die (damalige) zustimmungsbedürftige Regelung abgeändert werden soll.

Die h.M. (BVerfGE 37, 363 [379 ff.]) verneint in diesem Fall die Zustimmungsbedürftigkeit:

• Arg.: Kein erneuter Einbruch in das Landesreservat: Das GG sieht die Zustimmungsbedürftigkeit von Änderungsgesetzen nicht ausdrücklich vor. Maßgeblich ist allein, ob es für sich genommen zustimmungsbedürftige Regelungen enthält.

Problem: BVerfG wendet unterschiedliche Maßstäbe an.

• Beim Erlass eines Gesetzes führt das Vorliegen nur einer zustimmungsbedürtigen Regelung zum Zustimmungserfordernis hinsichtlich des ganzen Gesetzes.

• Bei der Änderung eines zustimmungsbedürftigen Gesetzes hingegen, bedarf das Änderungsgesetz nicht per sé die Zustimmung.

-> Rspr. ist widersprüchlich. Müsste eigentlich einheitlich geregelt werden.

IdR unproblematisch: In Ermangelung gegenteiliger Angaben ist davon auszugehen, dass die Formvorschriften des Art. 82 GG gewahrt sind.

Formvorschriften lassen sich in drei Teile gliedern:

1. Ausfertigung; meint Beurkundung, dass der Gesetzestext mit dem vom Bundestage verabschiedeten Gesetzesinhalt

2. Gegenzeichnung

   Art. 58 S. 1 GG: Gegenzeichnung kann alternativ durch Bundeskanzler oder zuständigen Bundesminister erfolgen und damit für Art. 58 S. 1 GG belanglos, wer gegenzeichnet.

   • § 29 GO Breg fordert kumulatives Gegenzeichnen beider Personen; hat aber nur interne Wirkung (kein Verfassungsrang).

   Problem: Hat Bundeskanzler die Gegenzeichnungskompetenz, wenn eine Uneinigkeit zwischen zwei Ministern besteht? (s. KK).

3. Verkündung

Kollisionslage iSd Art. 31 GG liegt bereits dann nicht vor, wenn das Landesrecht nicht wirksam zustandegekommen ist. Daher ist zunächst die Wirksamkeit des Gesetzes zu prüfen, bevor an eine Kollision zu denken ist.

1. Als Staatsstrukturprinzipien werden die grundlegenden und jeder Verfassungsänderung entzogenen (Art. 79 III GG) Entscheidungen des Verfassungsgebers hinsichtlich der Staatsorganisation der Bundesrepublik Deutschland verstanden.

2. Staatszielbestimmungen wurden hingegen durch den verfassungsändernden Gesetzgeber geschaffen und zeichnen sich dadurch aus, dass das GG keine konkreten Handlungsvorgaben enthält, sondern die nähe Konkretisierung vor allem dem einfachen Gesetzgeber überlässt.

Verfassungsprinzipien bilden das Fundament des staatlichen Gebildes.

Sie ergeben sich aus Art. 20 I GG:

Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.

1. Republik

2. Demokratie

3. Sozialstaat

4. Bundesstaat

______________

Nach hM (so BVerfG) ist das Rechtsstaatsprinzip vornehmlich in Art. 20 III GG verankert.

1. Rechtsstaat

1. Über die Homogenitätsklausel des Art. 28 I 1 GG sind auch die einzelnen Bundesländer an die Staatsstrukturprinzipien gebunden.

2. Jedenfalls das Demokratieprinzip gilt nach Art. 28 I 2 GG, 2 GG auch für Kreise ud Gemeinden.

1. Demokratie bedeutet Volksherrschafft.

2. Demokratieprinzip ist in Art. 20 I, II GG verortet; bzw. ausgeformt in zahlreichen weiteren Verfassungsbestimmungen (zB Art. 20 II 2, Ar. 21, 28 und 38 ff. GG).

Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG: alle Staatsgewalt geht vom Volke ausgeht.

• Hieraus entwächst das Prinzip der Volkssuveränität:

  • Das Volk selbst ist der Souverän.

  • Es ist selbst keiner höheren (weltlichen) Macht unterstellt.

  • Dagegen sind die Kompetenzen und Befugnisse jeder staatlichen Stelle auf das Volk zurückzuführen und von ihm verliehen.

    => Prinzip der Volkssuveränität dient damit der Legitimation der staatlichen Machtausübung: Legitimation muss immer auf den Volkswillen zurückzuführen sein! Andernfalls: keine demokraitsche Legitimation = Verstoß gegen Demokratieprinzip und damit vom BVerfG für nichtig zu erklären (zB Gesetz, § 78 S. 1 BVerfGG).

    • Jede amtl. Handlung eines staatlichen Organgs muss anhand einer ununterbrochenen demokratischen Legitimationskette auf das Volk zurückzuführen sein.

Aus dem Prinzip der Volkssouveränität folgt, dass es neben dem Volk keinen weiteren Legitimationsträger der Staatsgewalt geben darf.

Daher stellt sich die Frage, welche Personen zu dem in Art. 20 II 1 GG genannten Volk gehören.

• Das Staatsvolk umfasst die Gesamtheit aller deutschen Staatsangehörigen (Art. 116 GG). Das Gesamtvolk ist Träger der demokratischen Legitimation.

  -> Eine Legitimation, welche nur von Volksteilen ausgeht, ist nicht ausreichend.

  -> Größeren Gruppierungen kann nur eine Stimmmacht, nicht aber die Legitimation der Staatsgewalt, zustehen.

Es ist einfach so, dass auf dieser Ebene die Gemeindebürger das Gemeindevolk (Gesamtvolk der Gemeinde) bilden, dass gem. Art. 28 I 2 GG die kommunale Vertretung wählt.

Insoweit trifft Art. 28 I 2 GG eine Sonderregelung, die dem (Teil-) Volk auf Gemeinde- und Kreisebene eine eigene Legitimation verleiht.

Besonderheit: Auf Gemeindeebene sind nach Art. 28 I 3 GG (Art. 22 I AEUV) sind auch Unionsbürger wahlberechtigt und wählbar.

In erster Linie dienen Wahlen der demokratischen Legitimation staatlichen Handelns.

Staatsgewalt ist (so das BVerfG): jedenfalls alles amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter (mit und ohne Außenwirkung).

Der Begriff der Staatsgewalt ist umfassend und weit zu verstehen.

• Er bezieht sich auf die Handlungen aller drei Teilgewalten.

• Er umfasst alle Personen des öffentlichen Rechts (von Bund bis hin zur Universität).

• Ausübung von Staatsgewalt ist nicht an eine Rechtsform geknüpft; ist also auch bei der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben in Form des Privatrechts zu bejahen.

Abstrakte NK, Art. 94 I Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6, § 76 ff. BVerfGG

A. Zulässigkeit (+)

B. Begründetheit

Der Normenkontrollantrag der Bundesregierung müsste begründet sein.

Dies ist der Fall, wenn das zu überprüfende Gesetz formell oder materiell nicht mit dem GG vereinbar, also verfassungswidrig ist (Art. 94 Abs. 1 Nr. 2 GG, §§ 13 Nr. 6, 76 ff. BVerfGG).

I. Formelle Verfassungsmäßigkeit

1. Zuständigkeit, Verfahren, Form (+)

II. Materielle Verfassungsmäßigkeit

Möglicherweise liegt hier ein Verstoß gegen das Demokratieprinzip vor.

Das Demokratieprinzip ist verfassungsrechtlich in Art. 20 I, II GG verankert. Über die Homogenitätsklausel des Art. 28 I 1 GG sind auch die einzelnen Bundesländer - hier B - der demokratischen Grundordnung und verpflichtet.

Nach dem Wortlaut des Art. 20 II GG ist allein das Volk Träger demokratischer Legitimation.

Die Wahrnehmung des Wahlrechts ist originäre Ausübung von Staatsgewalt durch das Volk selbst (Vgl. Art. 20 II 2 GG). Wahlrecht und Zugehörigkeit zum Volk lassen sich daher nicht trennen.

Das Landesstaatsvolk umfasst hier sämtliche im Land B wohnhaften deutschen Staatsangehörigen (vgl. Art. 116 GG). Wahlen, an denen Ausländer teilnehmen, können somit keine demokratische Legitimation i.S.d. Art. 20 II 1 GG vermitteln.

An Parlamentswahlen (Bundestag und Landtag) dürfen daher weder Ausländer noch Unionsbürger - also niemand, der nicht über die deutsche Staatsangehörigkeit verfügt (Art. 116 GG) - teilnehmen.

-> Kein Wahlrecht für Ausländer auf Landes- oder Bundesebene.

III. Die Änderung des Gemeindewahlgesetzes ist materiell verfassungswidrig.

C. Die abstrakte Normkontrolle ist zulässig und begründet. Daher ist dem Antrag zu entsprechen und das Gesetz nach § 78 S. 1 BVerfGG vom BverfG für nichtig zu erklären.

Art. 28 I 2 GG: In Ländern, Kreisen und Gemeinden muss das Volk eine Vertretung haben, welche aus Wahlen hervorgeht.

Wählen kann nur das Volk als alleiniger Legitimationsträger der Staatsgewalt (Art. 20 II GG).

Art. 28 I 1 GG regelt, dass die Grundentscheidungen der Verfassung auch in Kreisen und Gemeinden gelten, daher der verwandte Volksbegriff aus Art. 20 II 1 GG als Ausgangpunkt heranzuziehen ist. Volk umfasst die Gesamtheit aller deutschen Staatsbürger (vgl. Art. 116 I GG).

Daher kann der Volksbegriff auf kommunaler Ebene nicht weiter verstanden werden - ein Ausländerwahlrecht scheidet daher aus.

-> Ausnahme: Art. 28 I 3 GG = Kommunalwahlrecht für EU-Ausländer.

Art. 20 II 2 GG stellt klar, dass das Volk und die besonderen Organe die Staatsgewalt ausüben.

• Volk übt Staatsgewalt unmittelbar durch Wahlen und Abstimmungen aus.

• Grundgesetz bestimmt nur, dass die Gewaltausübung, welche nicht durch das Volk selbst geschieht, auf drei Teilgewalten verteilt wird:

  • Gesetzgebung

  • vollziehende Gewalt

  • Rechtsprechung

• Wahlen sind Entscheidungen über Personalfragen - dienen der Auswahl der zur Sachentscheidung berufenen Personen

• Abstimmungen sind Entscheidungen über Sachfragen - durch die Bürgerschaft selbst.

  = Volksinitiative, Volksentscheid (Art. 29 II GG), Volksbefragung und Volksreferndum.

Das GG sieht nur in Art. 29 II bis VI GG eine Abstimmung in Form des Volksentscheids vor (Neugliederung des Bundesgebiets).

Sonst sind elemte der direktn Demokratie hauptsächlich auf Länderebene zu finden.

II. Materielle Verfassungsmäßigkeit

Das GG sieht eine solche Entscheidung durch das Volk nicht vor. Entscheidend ist aber, ob es sie verbietet.

• hM: Das Volk trifft auf Bundesebene keine Sachentscheidungen selbst. Es wird vielmehr durch Parlamentarier und demokratisch legitimierte Organe vertreten (Gedanke der Repräsentation). Eine direkte Demokratie scheidet daher aus.

  Art. 29 GG sei eine klare Ausnahmeregelung.

• a.A.: Elemente direkter Demokratie können auch durch den einfachen Gesetzgebereingeführt werden.

  • Arg.: Art. 20 II 2 GG nennt Abstimmungen ausdrücklich. Damit sei die Beteiligung des Volkes an Sachentscheidungen anerkannt.

-> Streit kann dahinstehen, weil sich jedenfalls Gesetzgebungskompetenz, aus der Verfassung selbst ergeben muss. Das Volk ist in Art. 76 ff. GG nicht genannt. Der einfache Gesetzgeber kann eine Abweichung von diesen Vorschriften nicht beschließen. Volksentscheide können daher nur durch eine Verfassungsänderung eingeführt werden.