Rada Ministrów

• znaczenie wąskie – to RM, innymi słowy gabinet. To pojęcie nie występuje w obecnej konstytucji, ale występowało min. w Małej Konstytucji z 1992 r.

• znaczenie szerokie – to cała administracja rządowa, tj RM, premier i wicepremierzy, ministrowie, kierownicy tzw. urzędów centralnych oraz terenowa organizacja rządowa podporządkowana albo wojewodzie albo organom centralnym

• odnosi się do całego systemu sprawowania władzy w państwie; obejmuje całokształt organów państwowych (stąd np. rządy parlamentarne, prezydenckie) a czasem też pewne elementy polityczne (np. rządy autorytarne, demokratyczne)

• RM istnieje jako równorzędny obok Prezydenta organ władzy wykonawczej

• RM i jej członkowie ponoszą za swą działalność odpowiedzialność polityczną, oraz indywidualną odpowiedzialność konstytucyjną przed Trybunałem Stanu;

• RM to organ kolegialny skupiający jednoosobowe organy o własnych kompetencjach;

• RM skupia w swych kompetencjach najważniejsze rozstrzygnięcia dot. bieżącego prowadzenia polityki państwa;

• RM sprawuje kierownictwo całego systemu administracji rządowej, a poprzez premiera nadzór nad działalnością samorządu lokalnego → rozszerzenie kompetencji po wejściu do UE, gdyż RM ma kompetencje do określania stanowiska Polski w organach wykonawczych UE;

Oświadczenie premiera dokonane w imieniu rządu o woli zakończenia urzędowania i otwierające procedurę tworzenia nowego rządu

• na pierwszym posiedzeniu nowego rządu i musi zostać przyjęta przez prezydenta (art. 162 ust. 1)

• nie uchwalenie votum zaufania przez sejm (art. 162 ust. 2 pkt. 1) (prezydent musi przyjąć tą dymisję)

  • dla nowo powstałego rządu (art. 154 ust. 2);

  • w przypadku zwrócenia się premiera o votum zaufania (art. 160)

• wyrażenie konstruktywnego votum nieufności (art. 162 ust. 2 pkt. 2 w zw. z art. 158)

• rezygnacja premiera (art. 162 ust. 2 pkt. 3) – prezydent może odmówić przyjęcia dymisji (art. 162 ust. 4)

  • analogicznie też śmierć premiera

art. 162 ust. 3 – Prezydent przyjmując dymisję RM, powierza jej dalsze pełnienie obowiązków do czasu powołania nowej RM → brak prawnego ograniczenie możliwości działania takie RM, ale taki jest zwyczaj polityczny; art. 38 UoRM – wraz z dymisją RM dymisje składają też sekretarze i podsekretarze stanu, wojewodowie i wicewojewodowie – o ich przyjęciu decyduje premier w terminie 3 miesięcy od powołania nowej RM;

Etap I (podstawowy)

• art. 154 ust. 1 – prezydent desygnuje premiera, który proponuje skład RM → taką RM prezydent powołuje najpóźniej w 14 dni od pierwszego posiedzenia lub przyjęcia dymisji

  • po wyborach z reguły prezydent desygnuje premiera po przyjęciu dymisji od poprzedniego, ale w 2001 r. desygnował L. Millera dzień przed ogłoszeniem oficjalnych wyników, a powołał nową RM w dniu pierwszego posiedzenia, czyli wraz z przyjęciem dymisji poprzedniej RM;

  • wybór premiera teoretycznie dowolny, w praktyce prezydent musi liczyć się z siłami politycznymi;

  • desygnacja nie ma skutków dla poprzedniej RM, a jedyne obowiązki dla nowego premiera to skompletowanie RM;

  • prezydent nie może powołać RM z wyłączeniem pewnych ministrów, albo powołuje taką RM jaką chce premier, albo nie;

  • w momencie powołania (i złożenia przysięgi) nowa RM zaczyna działać;

• art. 154 ust. 2 – w ciągu 14 dni premier przedstawia Sejmowi expose wniosek o votum zaufania (bezwzględna większość przy ½ obecnych → więcej na tak niż przeciw i wstrzymujących się)

  • kiedyś jeszcze tzw. przesłuchania ministrów przez komisje, ale nowela Regulaminu Sejmu z 1997 r. zniosła to;

  • po expose – pytania i dyskusja, a na koniec zabiera głos premier → głosowanie nad udzieleniem tzw. inwestytury parlamentarnej(→ domniemanie zaufania sejmu do rządu);

Etap II

• premier składa dymisję, prezydent ją przyjmuje i powierza obowiązki;

• Sejm w ciągu 14 dni musi powołać nowego premiera i zaproponowanych przez niego członków RM i udzielić mu votum zaufania (większość bezwzględna przy ½ obecnych)

Etap III

• w ciągu 14 dni prezydent powołuje premiera i na jego wniosek pozostałych członków RM i odbiera od nich przysięgę;

  • poprzednia RM przestaje istnieć;

• w ciągu 14 dni sejm musi uchwalić votum zaufania zwykłą większością (więcej za niż przeciw, wstrzymujący nie liczą się) przy ½ obecnych po expose (procedura j/w);

Nie

• premier składa dymisję RM, prezydent ją przyjmuje i powierza obowiązki;

• art. 154 ust. 2 – prezydent skraca kadencję sejmu;

Powołanie rządu i odebranie od niego przysięgi jest konstytucyjnym obowiązkiem prezydenta, z wyjątkiem sytuacji w których stwierdzi naruszenie terminów lub procedur konstytucyjnej i z wyjątkiem sytuacji z art. 162 ust.4. Nie może odmówić ze względów politycznych, gdyż gdyby porozumienie sejmu z prezydentem było możliwe to nie byłoby kolejnego etapu tworzenia rządu;

• odpowiedzialność polityczna (za działalność RM – art. 157 ust. 1) solidarna (tylko konstruktywne votum nieufności, a Mała Konstytucja z 1992 też zwykłe) lub indywidualna (votum nieufności);

  • konstruktywne votum nieufności – w Polsce od 1992, nawiązanie do niemieckiej Ustawy Zasadniczej z 1949 r. → art. 158 ustala jego warunki:

    • wniosek zawierający imienne (tzn. konstruktywne) wskazanie nowego premiera, ale nie musi być umotywowany;

    • wniosek złożony przez min. 46 posłów, a raz złożonego podpisu nie można wycofać;

    • możliwe składanie wielu wniosków, debatowane łącznie, a przyjęcie pierwszego załatwia sprawę;

    • głosowanie najwcześniej po 7 dniach od złożenia wniosku, wniosku nie można wycofać;

    • za – większość ustawowej liczby posłów (231), bez względu na liczbę obecnych;

    • powtórny wniosek najwcześniej po 3 miesiącach, chyba że zgłosi go 115 posłów;

    • brak możliwości rozwiązania parlamentu przez prezydenta w razie wyrażenia votum nieufności. Taka możliwość była w Małej Konstytucji z 1992 r. po zwykłym votum nieufności.

  • indywidualna odpowiedzialność – za sprawy należące do ich kompetencji lub powierzone im przez premiera – art. 157 ust. 2

    • nie dot. premiera;

    • wniosek złożony przez min. 69 posłów;

    • głosowanie najwcześniej po 7 dniach od złożenia wniosku, i powinien być zaopiniowany przez odpowiednią komisję;

    • za – większość ustawowej liczby posłów (231), bez względu na liczbę obecnych;

    • powtórny wniosek najwcześniej po 3 miesiącach, chyba że zgłosi go 115 posłów;

  • odpowiedzialność ministrów przez premierem – może żądać w każdym momencie i z każdego powodu (odpowiedzialność polityczna) złożenia dymisji, a w razie jej braku wystąpić z wnioskiem do prezydenta (art. 161) → pod rządami Małej Konstytucji sformułowanie „może powołać” dawało prezydentowi prawo do odmowy dokonania zmian w rządzie na wniosek premiera. Obecne sformułowania, wg większości doktryny nie dają takiej możliwości (o ile nie będzie błędów formalnych), ale w 2003 prezydent odmówił powołania nowego ministra zdrowia

  • odpowiedzialność konstytucyjna premiera i członków RM – za naruszenie konstytucji lub ustaw lub przestępstwo popełnione w związku z zajmowanym stanowiskiem;

    • wniosek – Prezydent, 115 posłów → rozstrzyga sejm 3/5 ustawowej liczby posłów (276) → sąd właściwy to Trybunał Stanu;

    • różnice z odpowiedzialnością prezydenta:

      • wniosek rozstrzyga Sejm, a nie Zgromadzenie Narodowe;

      • dot. tylko przestępstw popełnionych w związku z zajmowanym stanowiskiem (ustawa o TS traktuje to jako alternatywę wobec odpowiedzialności przed zwykłymi sądami);

      • ma raczej funkcję karania, a nie odwołania ze stanowiska, gdyż sejm ma łatwiejszy sposób odwołania.

• RM jest organem kolegialnym, a jej skład ma charakter wieloosobowy → rezygnacja w Konstytucji ze stwierdzenia że „działa kolegialnie” (dopiero w ustawie jest to stwierdzenie);

• Skład ma charakter zamknięty

  • prezes RM;

  • ministrowie

    • kierujący określonymi działami gospodarki;

    • wypełniający zadania wyznaczone przez premiera (w drodze rozporządzenia – art. 33 ust. 1 uRM);

  • wiceprezesi RM (może być ministrem, tak samo premier – art. 147 ust. 3);

  • kierownicy komitetów określonych w ustawie – ustawa musi zaznaczać, że jest to naczelny organ państwa → Komitet Badań Naukowych, Komitet Integracji Europejskiej;

• kierownicy tzw. urzędów centralnych – tworzone przez ustawę, wyodrębnione resortowo, ale ustawa na ich czele nie postawiła ministra ani nie nadała im formy komitetu z art. 147 ust. 4 → nie ponoszą odpowiedzialności przed sejmem i TS, ale przed premierem lub ministrem;

• pełnomocnicy rządu (art. 10 uRM) – stanowisko tworzone przez rozporządzenie RM, obsada personalna przez premiera;

• kancelaria prezesa RM (art. 26-31 uRM) – obsługa premiera, wicepremierów oraz innych ciał w strukturze rządu. Na czele stoi Szef, powoływany i odwoływany przez premiera (z reguły również jako minister-członek RM)

• Rządowe Centrum Legislacji (art. 14a-i uRM) – koordynacja działalności legislacyjnej RM, premiera i innych organów administracji rządowej oraz obsługa prawna RM, w tym wydawanie Monitora Polskiego i wydawanie Dziennika Ustaw;

• Rządowe Centrum Studiów Strategicznych (art. 14j-o uRM) – prowadzenie prac służących prezesowi RM do programowania strategicznego i prognozowania rozwoju gospodarczego i społecznego.

• pracami kieruje premier, zwołuje posiedzenia i im przewodniczy (terminy od Mazowieckiego przyjęły się we wtorki);

• brak listy spraw, które muszą być przedmiotem posiedzenia. Przyjmuje się, że muszą to być sprawy należące do zakresu działania rządu, ale to premier ma swobodę działania;

• obowiązek uczestniczenia wszystkich osób w posiedzeniach, choć mogą być reprezentowane przez inne osoby z kierownictwa danego ministerstwa, ale podczas głosowania zastąpione mogą być tylko przez inne ministra, wyznaczonego przez premiera;

• uczestnictwo innych osób może wynikać

  • z ustawy – do 2001 r. prezes NIK i prezes NBP, obecnie wg. art. 18 uRM sekretarz RM;

  • z decyzji premiera , który może zapraszać, z własnej inicjatywy lub na wniosek członka RM, inne osoby, w szczególności kierowników urzędów centralnych, wojewodów i inne osoby;

  • ze zwyczaju – od rządu Jana Bieleckiego w posiedzeniach RM bierze udział przedstawiciel prezydenta, choć niektóre posiedzenia zwoływane są tylko w konstytucyjnym składzie;

• rozstrzygnięcia zapadają w drodze politycznego konsensusu, a wyjątkowo premier zarządza głosowanie;

• posiedzenia są niejawne, sporządza się zapis ich przebiegu i protokoły ustaleń;

• też korespondencyjne uzgadnianie stanowisk (droga obiegowa) – wg Regulaminu RM jest to procedura przyjmowania dokumentów, jeśli nie zgłoszą zastrzeżeń uważa się dokument za przyjęty;

• szczególna forma – Rada Gabinetowa pod przewodnictwem Prezydenta (art.141).

• organy wewnętrzne i pomocnicze RM:

  • stałe komitety RM – tworzone w drodze zarządzenia premiera; inicjowanie, przygotowywanie i uzgadnianie rozstrzygnięć lub stanowisk RM; z reguły składały się z członków rządu;

  • komitety do określonych spraw – tworzone przez zarządzenie RM;

  • komisje do opracowania kodyfikacji – tworzone przez zarządzenie RM;

  • Kolegium do Spraw Służb Specjalnych – organ opiniodawczo-doradczy w sprawach dot. ABW, AW, WSI, ochrony bezpieczeństwa państwa działań Policji, Straży Granicznej, Żandarmerii Wojskowej, BOR i niektórych innych służb. Min. opiniuje decyzje premiera w sprawie powołania szefów odpowiednich resortów oraz Szefa Biura Bezpieczeństwa Narodowego w Kancelarii Prezydenta. Może uczestniczyć też przedstawiciel prezydent;

  • komisje wspólne – tworzone przez RM w drodze rozporządzenia. Wypracowanie wspólnego stanowiska. Np. Komisja Wspólna Rządu i Episkopatu;

  • Rada Legislacyjna działa przy premierze.

• polityka wewnętrzna i zagraniczna RP → polityka, tzn. nie tylko administracja/wykonywanie ustaw, ale i strategiczne decydowanie o kierunkach działania o politycznym charakterze;

• domniemanie kompetencyjne dla RM:

  • odnosi się do spraw polityki – te kompetencje wykonawcze związane z funkcją rządzenia;

  • odnosi się do spraw polityki państwa – a nie do spraw lokalnych, co do których domniemanie kompetencyjne przysługuje samorządowi terytorialnemu

• podstawowe i najważniejsze, ale nie wszystkie zadania RM:

  • ust. 3 – kierowanie administracją rządową, w sprawach nie przyznanych przez ustawy organom w związku z art. 146 ust. 3 pkt. 3;

  • kierowanie wykonaniem budżetu państwa, ale tutaj kompetencje ma podzielone z ministrem do spraw finansów. Łączy się to zadanie z ochroną interesów Skarbu Państwa (art. 146 ust. 3 pkt 4, 5, 6);

  • art. 146 ust. 3 pkt 1 – zapewnieni wykonania ustaw wraz z kompetencją do wydawania rozporządzeń normatywnych (pkt. 2);

  • art. 146 ust. 3 pkt 7 i 8 – zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego oraz porządku publicznego w związku z art. 146 ust. 3 pkt 11 – sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie obronności, ale musi tu współpracować z prezydentem, który też ma kompetencje i obowiązku w tej dziedzinie;

  • w dziedzinie stosunków międzynarodowych:

    • art. 146 ust. 3 pkt 9 – ogólne kierownictwo w dziedzinie stosunków z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi, co ma szczególne znaczenie po przystąpieniu do UE;

    • art. 146 ust. 3 pkt 10 – zawiera umowy międzynarodowe wymagające ratyfikacji i zatwierdza i wypowiada inne umowy;

• zgodność z prawem powszechnie obowiązującym;

• adresowane tylko do organów podległych;

• nie mogą tworzyć praw ani obowiązków obywateli, ani być podstawą decyzji wydawanych w postępowaniu administracyjnym;

• podlegają kontroli sądowej w zakresie materialnym i kompetencyjnym, TK może generalnie uchylić, sądy mogą nie zastosować w konkretnym przypadku, a sądy administracyjne mogą uznać nieważność aktów i decyzji wydanych na ich podstawie.

• tworzeniu rządu i wnioskowaniu o dokonywanie zmian w rządzie, a ponieważ to on kontrasygnuje akty prawne prezydenta jest jednocześnie jedynym partnerem głowy państwa. Z nim związane jest istnienie rządu, gdyż udzielenie votum nieufności lub nieudzielenie votum zaufania to zawsze obalenie rządu;

• zakresie zadań i personalnej obsadzie ministerstw oraz innych organów centralnych, w tym sekretarzy i podsekretarzy stanu w ministerstwach, kierowników urzędów centralnych, pełnomocników rządu, Szefa KPRM;

• organizacji prac rządu i reprezentacji RM (art. 148 pkt. 1, 2 i 4), w tym może żądać informacji, sprawozdań, dokumentów, rozstrzyga spory kompetencyjne, wyznacza zastępstwo nieobecnego ministra;

• kierowaniu prac terenową administracją rządową – powołuje i odwołuje wojewodów i wicewojewodów (na wniosek), kompetencje koordynacyjne i kierownicze (łącznie z ministrem właściwym do spraw administracji)

• zwierzchnictwie nad osobami zatrudnionymi w administracji rządowej – art. 148 pkt. 7 i w korpusie służby cywilnej – art. 153 ust. 2;

• nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego (art. 148 pkt. 6) choć ograniczony do legalności i w formach i granicach określonych w Konstytucji i ustawach;

• stanowieniu prawa – wydawanie rozporządzeń (art. 148 pkt. 3 w zw. z art. 92) i zarządzeń (art. 93)

• Dwa rodzaje – tzw. ministrowie resortowi i ministrowie bez teki;

• Stanowisko polityczne;

• Tzw. dwie twarze ministra:

  • jako członek RM – hierarchia wewnątrz RM jest w przeważającej części nieformalna (nie licząc kierowniczej roli premiera), wg uRM RM działa kolegialnie, a każdy minister ma swoje obowiązki i prawa w tej strukturze

    • prawo przedstawiania swojego stanowiska;

    • prawo głosowania;

    • obowiązek uczestniczenia na posiedzeniach;

    • obowiązek inicjowania i opracowywania polityki rządu w zakresie swojej kompetencji rzeczowej;

    • obowiązek realizowania polityki rządu ustalonej przez RM i związany z tym wymóg lojalności względem RM;

    • sytuacja prawna wszystkich ministrów jest taka sama, brak obecnie tzw. ministrów prezydenckich (MON, MSZ, MSW);

  • jako jednoosobowy organ administracji rządowej – dot. tylko tzw. ministrów resortowych, a zakres ich działań wynika z przydzielonych im działów przez premiera w drodze rozporządzenia;

    • kieruje swoim działem – tzn. podejmuje rozstrzygnięcia i działania jakie uzna za konieczne, podległa mu struktura ma charakter hierarchiczny, tworzy organy pomocnicze w ramach swojego działu;

    • występuje jako organ naczelny w postępowaniu administracyjnym, a jego decyzje administracyjne są ostateczne i podlegają jedynie kontroli sądów administracyjnych;

    • może wydawać rozporządzenia i zarządzenia, które jednak uchylić może RM na wniosek premiera z każdego powodu (art. 149 ust. 2);

    • podlega mu ministerstwo – zorganizowana struktura urzędnicza powołana do bezpośredniej realizacji zadań należących do danego ministra. Tworzone, znoszone i przekształcane przez rozporządzenie RM.

      • kierownictwo ministerstwa to poza ministrem, sekretarze stanu i podsekretarze stanu powoływani i odwoływani na wniosek ministra przez premiera (lub z jego własnej inicjatywy), a zmiana rządu powoduje ich ustawowy obowiązek złożenia dymisji. Do ich obowiązków należy doraźne zastępowanie ministra, ale w przypadku długiej nieobecności zastępuje go premier lub minister wskazany przez premiera. Obsługa urzędnicza kierownictwa to tzw. gabinet polityczny;

      • struktura urzędnicza obejmuje podział na departamenty (sprawy merytoryczne), sekretariaty (obsługa ministrów, komitetów, rad, zespołów), wydziały (komórki organizacyjne wewnątrz departamentów i wydziałów), a zatrudnione osoby powinny być apolitycznymi, fachowymi pracownikami, czemu służyć ma organizacja korpusu służby cywilnej. Nie powinny ich dotykać zmiany polityczne w kierownictwie.