Dualizm w ustroju władz lokalnych
Dualizm polega na podziale zadań pomiędzy samorząd terytorialny a administrację rządową
jest wyrazem zasady decentralizacji
Definicja samorządu
Samorząd to wydzielenie z zakresu władzy państwowej pewnej dziedziny spraw i powierzenie ich samodzielnego rozwiązywania grupie społecznej, której sprawy te przede wszystkim dotyczą
administracja sprawowana przez odrębne w stosunku do państwa osoby prawne
Cechy samorządu
wyodrębniona grupa społeczna określona przez prawo, której członkostwo powstaje z mocy prawa
powołany do wykonywania zadań administracji publicznej w sposób samodzielny i w formach właściwych dla administracji
posiada własną organizację zbudowaną wokół zasady przedstawicielstwa
Formy samorządu
samorząd specjalny
zawodowy (adwokacki, lekarski)
gospodarczy (izby gospodarcze, organizacje samorządu rzemieślniczego)
wyznaniowy
narodowościowy
samorząd terytorialny - wyodrębnienie na zasadzie terytorialnej, polega na powierzeniu wyłonionym przez mieszkańców danego terenu organom bezpośredniego zarządzania sprawami tego terenu
Charakter samorządu terytorialnego
Samorząd terytorialny (korporacja komunalna) ma charakter uniwersalny, dotyczy całego terytorium państwa i obejmuje wszystkich jego mieszkańców
Samodzielność samorządu terytorialnego
Samodzielność (niezależność od administracji rządowej) umożliwia realizowanie swoich zadań i znajduje wyraz m.in. w:
wyłączność realizowania określonych zadań (tzw. zadania własne)
odrębna struktura organizacyjna
nadanie osobowości prawnej i przyznanie prawa własności lokalnych składników majątku publicznego
samodzielność budżetowo-finansowa
ograniczenie ingerencji władzy centralnej do nadzoru
zapewnienie sądowej ochrony praw i interesów podmiotów samorządowych
Ograniczenia samodzielności samorządu
Ograniczenia samodzielności samorządu terytorialnego mogą być nakładane tylko w drodze ustawy, muszą spełniać wymogi materialne
nie mogą być nadmierne
muszą być uzasadnione celami i wartościami konstytucyjnymi
Struktura samorządu terytorialnego od 1998 r.
Od 1998 r. wprowadzono trójszczeblowy podział terytorialny, ustanawiając samorząd na wszystkich szczeblach (gmina, powiat, województwo). Uregulowania dotyczą ustaw samorządowych oraz ustawy o referendum lokalnym, ale brak stałej ustawy o dochodach tych jednostek
Województwo – tworzenie i ustrój
Województwo tworzone jest ustawą, która określa jego nazwę, terytorium i siedzibę władz. Ma ustrój dualistyczny jako jednostka samorządu terytorialnego i administracji rządowej, co oznacza dwa piony administracji (rządowa i samorządowa)
Wojewoda
Wojewoda to terenowy organ administracji rządowej i przedstawiciel Rady Ministrów w województwie
powoływany i odwoływany przez premiera na wniosek MSWiA
zastępcami są wicewojewodowie powoływani na wniosek wojewody przez premiera
Organy samorządu województwa
organem uchwałodawczym jest sejmik województwa
organem wykonawczym jest marszałek oraz zarząd województwa
podlegają im wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne i urząd marszałkowski
Rodzaje powiatów
powiat ziemski
składa się z graniczących ze sobą gmin
powiat grodzki
obejmuje miasto na prawach powiatu
z mocy prawa, gdy miasto ma 100.000 mieszkańców lub było siedzibą wojewody przed likwidacją województwa, np. Warszawa
Tworzenie i struktura powiatów
Powiaty tworzone są i ich terytorium określane jest rozporządzeniem Rady Ministrów
istnieją tylko jako jednostki samorządu terytorialnego, choć mogą w nich funkcjonować organy administracji rządowej niezespolonej, jeśli stanowi tak ustawa
Organy powiatu
rada powiatu - organ uchwałodawczy
starosta i zarząd powiatu - organy wykonawcze
Struktura gminy
Gmina ma czysto samorządowy charakter
jej organami są rada gminy (organ uchwałodawczy) oraz wójt (gminy wiejskie), burmistrz lub prezydent miasta (gdy miasto liczy ponad 100.000 mieszkańców i nie jest odrębnym powiatem)
Organy stanowiące (przedstawicielskie) - wybory
Organy stanowiące pochodzą z wyborów czteroprzymiotnikowych, a ich kadencja wynosi 4 lata
system wyborczy:
proporcjonalny dla powiatów i województw (5% progi)
w gminach do 20.000 mieszkańców - większości względnej
w gminach powyżej 20.000 mieszkańców - proporcjonalny, ale bez progów
Ważność wyborów
O ważności wyborów (w razie złożenia protestów) decydują sądy okręgowe
Uzupełnienie składu organów stanowiących
Skład organów stanowiących można uzupełnić przez:
wybory uzupełniające
wstąpienie kolejnego z listy
Skrócenie kadencji organów stanowiących
odwołanie w referendum lokalnym
rozwiązanie przez sejm
niedokonanie wyboru zarządu w wymaganym terminie
Przewodniczący i komisje organów stanowiących
Organy stanowiące:
wybierają ze swego grona przewodniczącego i wiceprzewodniczących
powołują stałe i doraźne komisje (w tym osoby niebędące radnymi)
Powołują komisję rewizyjną (do kontroli budżetu)
Zadania organów stanowiących
wybór i odwołanie organów wykonawczych (bez szczebla gminnego)
uchwalanie budżetu, rozpatrywanie sprawozdania z jego wykonania i podejmowanie uchwał w sprawie absolutorium
uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i programów gospodarczych
podejmowanie uchwał w sprawie podatków i opłat (w granicach określonych w ustawach)
podejmowanie uchwał w najważniejszych sprawach majątkowych
kontrola działalności zarządu i samorządowych jednostek organizacyjnych
uchwalanie statutu (wewnętrzna organizacja i tryb pracy organów)
wydawanie przepisów lokalnych (akty prawa miejscowego)
Organy wykonawcze – zadania
wykonują uchwały rady/sejmiku
realizują zadania swojej jednostki samorządu
przygotowują projekty uchwał
wykonują budżet
gospodarują mieniem komunalnym
zatrudniają i zwalniają kierowników lokalnych jednostek organizacyjnych
wykonują zadania zlecone
mogą wydawać lokalne przepisy prawne
Organy wykonawcze – województwa i powiaty
W województwach i powiatach organem wykonawczym jest marszałek/starosta wybierany bezwzględną większością przez radę/sejmik, a następnie na jego wniosek pozostali członkowie zarządu
niewybranie zarządu w terminie 3 miesięcy skutkuje rozwiązaniem rady/sejmiku z mocy prawa
Odpowiedzialność zarządu województwa/powiatu
Zarząd i jego przewodniczący ponoszą odpowiedzialność przed radą/sejmikiem
raz w roku rada wypowiada się w przedmiocie udzielenia absolutorium, a w razie jego nieudzielenia ma 14 dni na podjęcie decyzji o odwołaniu zarządu
zarząd może być odwołany w każdym momencie, ale konieczne jest 3/5 głosów za
Organy wykonawcze – gmina
W gminie organem wykonawczym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) wybierany w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich i w głosowaniu tajnym
kadencja jest połączona z kadencją rad gmin, a rada nie może go odwołać
jedyna forma odwołania to referendum gminne, możliwe w trzech przypadkach:
w razie odmowy udzielenia absolutorium
z innego powodu niż absolutorium (w/w procedura, konieczne ¾ ustawowego składu za)
z inicjatywy mieszkańców według zasad ogólnych
Jednostki pomocnicze w gminie
W gminie mogą być tworzone jednostki pomocnicze, takie jak sołectwa (zebranie wiejskie i sołtys), dzielnice i osiedla
Zakres działań samorządu terytorialnego
Konstytucja nakazuje, aby samorząd terytorialny realizował istotną część zadań publicznych, ustanawia domniemanie kompetencyjne na rzecz samorządu terytorialnego, co ma znaczenie w dwóch płaszczyznach:
rozdział zadań między samorząd a administrację rządową
rozdział zadań pomiędzy poszczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego
Podział zadań z zakresu administracji publicznej
zadania zastrzeżone - w całości pozostawione organom administracji rządowej
zadania wykonywane przez samorząd terytorialny, które dzielą się na:
zadania własne:
przynależne samorządowi, wykonywane we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, finansowane ze środków własnych i subwencji, kontrola przez organy rządowe ograniczona do kryterium legalności
zadania zlecone:
przynależne administracji rządowej, ale wykonywane przez samorząd, z określonymi rygorami prawnymi i finansowaniem zapewnionym przez państwo
Zadania własne samorządu terytorialnego
Zadania własne to publiczne zadania służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, można je podzielić na cztery grupy:
infrastruktura techniczna (np. drogi, wodociągi, komunikacja publiczna)
infrastruktura społeczna (np. szkolnictwo podstawowe, ochrona zdrowia, opieka społeczna)
porządek i bezpieczeństwo publiczne (np. ochrona przeciwpożarowa, sanitarna)
ład przestrzenny i ekologiczny (np. gospodarka terenowa, ochrona środowiska)
Zadania zlecone samorządu terytorialnego
Zadania zlecone to zadania administracji rządowej, które są wykonywane przez samorząd:
określenie zadań – zakres wyznaczony przez ustawy kompetencyjne, możliwe porozumienia między samorządem a administracją rządową
finansowanie – samorząd musi otrzymać środki na realizację zadania
nadzór i weryfikacja – określenie środków nadzoru i weryfikacji aktów i decyzji administracyjnych
Rozdział zadań pomiędzy jednostkami samorządowymi
Gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego z domniemaniem kompetencyjnym
utworzenie województw i powiatów uszczupliło zadania i kompetencje administracji rządowej, nie odbierając ich gminom
Sfera działania samorządu terytorialnego
Samorząd realizuje swoje zadania w formach właściwych dla administracji, ale także przy pomocy innych instrumentów niż administracja:
sfera cywilnoprawna:
samorząd działa jako podmiot prawa cywilnego, na zasadach prawa cywilnego, z przyznaną osobowością prawną i uprawnieniami właścicielskimi i majątkowymi
sfera administracyjnoprawna:
wykonuje zadania własne lub zlecone, przysługuje mu cecha samodzielności i ochrona sądowa przez sądy administracyjne
System finansowy samorządu terytorialnego
Podstawą gospodarki finansowej jest budżet, konstytucja wyróżnia trzy rodzaje dochodów samorządów:
dochody własne: podatki, opłaty lokalne, dochody z majątku samorządowego, dochody z samoopodatkowania
subwencje: środki przekazane z budżetu centralnego i funduszy pozabudżetowych, np. subwencja ogólna dla gmin
dotacje: środki na zadania zlecone oraz inne cele, które mogą być zużywane tylko na cele, na które zostały przyznane
Gwarancje dochodów samorządów
Konstytucyjne gwarancje zapewniające samorządom odpowiednie dochody:
gwarancja formalna:
źródła dochodów ustalane w ustawie, regulacje muszą spełniać wymogi przyzwoitej legislacji
gwarancja materialna:
udział w dochodach publicznych powinien odpowiadać zakresowi przyznanych zadań
zmiany w zadaniach samorządu muszą pociągać za sobą zmiany w podziale dochodów publicznych
prawo do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym ustawą
Zasada nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego
Zasada hierarchicznego podporządkowania została wyłączona w stosunku do samorządu terytorialnego, zastąpiono ją procedurami nadzorczymi, które:
polegają na określonych przez prawo środkach władczego oddziaływania na postępowanie i sytuację organu nadzorowanego, przy jednoczesnym pozostawieniu mu możliwości samodzielnego działania
Środki nadzoru nad samorządem terytorialnym
kontrola
wyrażanie opinii lub zgody na pewne akty/działania
uchylenie decyzji/aktów
rozwiązanie organu lub zawieszenie jego członków
Zakres nadzoru nad działalnością samorządu
Konstytucja przewiduje, że cała działalność samorządu jest poddana nadzorowi
tylko z punktu widzenia legalności, a nie celowości, gospodarności i rzetelności
dotyczy to zarówno zadań własnych, jak i zleconych
Organy nadzorcze nad samorządem terytorialnym
Organy nadzorcze to organy administracji rządowej, głównie premier i wojewodowie
w zakresie spraw finansowych nadzór sprawują regionalne izby obrachunkowe
nie ma powiązania między jednostkami samorządu różnych szczebli
Najważniejsze środki nadzoru
prawo żądania informacji i sprawozdań oraz prawo wizytowania
stwierdzenie nieważności uchwały (odwołanie do sądu administracyjnego)
wstrzymanie wykonania uchwały w momencie stwierdzenia jej nieważności
zawieszenie organów i ustanowienie zarządu komisarycznego przez premiera
rozwiązanie zarządu w razie powtarzającego się naruszania Konstytucji i ustaw przez wojewodę (powiat) lub premiera (województwo i gmina)
Zaskarżanie środków nadzoru
Wszystkie środki nadzoru podlegają zaskarżeniu do sądów administracyjnych tylko pod zarzutem niezgodności z prawem
Inne specyficzne środki oddziaływania
rozwiązanie rady/sejmiku przez Sejm:
na wniosek premiera, gdy rażąco narusza Konstytucję i ustawy
jest to środek represyjny i dyscyplinujący, nie podlegający odwołaniu do sądów administracyjnych
indywidualna skarga na uchwałę:
może być wniesiona przez każdego, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, analogicznie na bezczynność
instancyjna kontrola decyzji indywidualnych:
w sprawach z zakresu administracji publicznej stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego (kpa)
II instancją jest wojewoda (sprawy zlecone) lub samorządowe kolegium odwoławcze (sprawy własne)
od decyzji ostatecznej przysługuje skarga do sądu administracyjnego
Last changed3 months ago